Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017r. sygn. akt II SA/Gd 142/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. decyzją z dnia [...] kwietnia 1966r. nr [...] na wniosek G., działając na podstawie art. 1, art. 14 i art. 20 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w G. przy ul. C., oznaczonej jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m2, będącej własnością H. S. i M. M., dla której Państwowe Biuro Notarialne w G. prowadziło księgę wieczystą nr [...], z przeznaczeniem na budowę kotłowni.
Na skutek przekształceń geodezyjnych działki nr [...] powstała m.in. działka nr [...] o powierzchni [...]m2, która częściowo pokrywa się z obszarem wywłaszczonej nieruchomości.
Pismem z [...] grudnia 1999r. K. M. jako jeden ze spadkobierców M. M. złożył wniosek o zwrot działek nr [...] i nr [...] w części, w jakiej stanowią teren wywłaszczonej parceli nr [...].
Dnia [...] listopada 2001r. przeprowadzono oględziny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w G. przy ulicy C..
Pismem z dnia [...] czerwca 2009r. J. M., A. M., U. M. i A. W. (spadkobiercy po zmarłym w dniu [...] lipca 2004r. K. M.) podtrzymali złożony wcześniej wniosek o zwrot nieruchomości, wskazując iż występują o zwrot części działki nr [...] w granicach części wywłaszczonej parceli nr [...].
Prezydent Miasta G. pismem z dnia [...] kwietnia 2014r. wydzielił do odrębnego rozpoznania wiosek o zwrot działki nr [...].
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. Prezydent Miasta G. orzekł o odmowie zwrotu części obecnej działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli nr [...], położonej w G. przy ul. C., karta mapy [...], księga wieczysta nr [...] oraz o umorzeniu postępowania o zwrot pozostałej części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej działki nr [...], nieobjętej żądaniem zwrotu.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. M., kwestionując ustalenia faktyczne będące podstawą wydanej decyzji.
Pismem z dnia [...] października 2015r. Urząd Miasta G. poinformował o modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta G. i wskazał, że obecnie działka nr [...], karta mapy [...] ma numer [...], obręb nr [...].
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania J. M. od decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. Prezydenta Miasta G. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] (oznaczonej na załączniku graficznym (załącznik nr 1) literami [...] o powierzchni około [...] m2), obręb [...], położonej w G. przy ul. C., będącej własnością Skarbu Państwa w zarządzie P. z siedzibą w W., dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...] w granicach wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Pomorski przywołał treść art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej w uzasadnieniu powoływanej jako "u.g.n.", oraz konkluzję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11 i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1966r. celem przejęcia części działki nr [...] o powierzchni [...] m2 z całej nieruchomości o powierzchni [...] m2 była budowa kotłowni.
Organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w akcie o wywłaszczeniu, w tym przypadku w decyzji. Stanął na stanowisku, że cel wywłaszczenia w okolicznościach sprawy został określony w sposób niebudzący wątpliwości. Według załączonej do wniosku o wywłaszczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] przedmiotowa nieruchomość w planach zabudowy miasta G. niezbędna była pod budowę kotłowni. Dawna działka nr [...] przeznaczona była pod budowę kotłowni, a ta z kolei stanowiła fragment większej inwestycji, jaką była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Wojewoda Pomorski stwierdził zatem, iż cel wywłaszczenia został ustalony prawidłowo jako budowa kotłowni, a nawiązanie, iż rzeczona kotłownia stanowi element większej inwestycji, jaką była budowa osiedla mieszkaniowego, również jest prawdziwa i znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Jednakże – w ocenie organu odwoławczego – organ I instancji błędnie "postawił znak równości" pomiędzy precyzyjnie określonym i wskazanym w akcie wywłaszczeniowym celem wywłaszczenia, jakim była budowa kotłowni a budową kompleksowego mikroorganizmu urbanistycznego jakim jest osiedle mieszkaniowe.
Następnie, oceniając fakt realizacji celu, na jaki została wywłaszczona część działki nr [...], organ odwoławczy wskazał na pismo J. M., A. M., U. M. i A. W. z dnia [...] marca 2014r. skierowane do Prezydenta Miasta G., w którym wnioskodawcy nie kwestionowali zrealizowania celu wywłaszczenia. Wnioskodawcy stwierdzili w ww. piśmie, iż występują wyłącznie o zwrot tych terenów wywłaszczonej parceli nr [...], które od daty zainicjowania w tej sprawie postępowania aż do dnia obecnego znajdowały się i znajdują się nadal poza ogrodzeniem kotłowni O.. z siedzibą w G.. Organ odwoławczy stwierdził również, że w aktach sprawy nr [...] dotyczącej zwrotu części działki nr [...] w części określonej obszarem wywłaszczenia działki nr [...], znajduje się protokół z oględzin nieruchomości położonej w G. przy ul. C. z dnia [...] listopada 2001r., z którego wynika, iż działka nr [...] (wg nowej numeracji działka nr [...]) w części określonej obszarem wywłaszczonej parceli nr [...] – w zasadniczej swej części zajęta jest (w granicach wyznaczonych metalowym ogrodzeniem) przez O. w G., a teren zagospodarowany jest: murowanym obiektem budowlanym wykorzystywanym jako przepompownia, betonowymi drogami dojazdowymi do obiektu oraz urządzonymi terenami zielonymi (na tej części wywłaszczonej parceli nr [...] znajduje się część tej infrastruktury).
Pozostała część działki – znajdująca się poza ogrodzeniem od strony pawilonów stanowi teren zieleni oraz zajęta jest przez fragment murowanego obiektu użytkowanego przez Z.. Powyższe – w ocenie Wojewody Pomorskiego – wskazuje, iż cel wywłaszczenia działki nr [...], jakim była budowa kotłowni, został zrealizowany i obiekt ten funkcjonuje w ramach działalności O. w G., co nie budzi wątpliwości i jest bezsporne. Wskazuje na to również dokumentacja zdjęciowa wykonana w ramach oględzin z dnia [...] kwietnia 2014r.
W dalszej kolejności, powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1995r. sygn. akt III AZP 3/95, Wojewoda wskazał, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogły prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną. Organ zaznaczył, iż w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, a teren okalający budynek jest funkcjonalnie powiązany z potrzebami kotłowni. Niewielki fragment ([...] m2) działki nr [...], o zwrot którego toczy się postępowanie, nie powinien podlegać zwrotowi tylko z tego powodu, iż znalazł się poza ogrodzeniem kotłowni i pełni dziś inne funkcje aniżeli związane z jej funkcjonowaniem, a mianowicie jest to pas zieleni oraz [...]m2 budynku, w którym obecnie znajduję się zakład fryzjerski. Sama budowa ogrodzenia może wymagać, aby obszar je okalający posiadał swobodny teren umożliwiający dostęp do niego z obu stron.
Istnieją również wymogi natury praktycznej, finansowej, estetycznej, urbanistycznej, itp., ze względu na które adaptacja skrajnych przestrzeni działki może być niemożliwa lub niezamierzona i niewłączona w teren ogrodzony, co nie wpływa w żadnej mierze na fakt realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda podkreślił, że faktyczne wykorzystanie przestrzeni powinno posiadać praktyczne odzwierciedlenie w realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa kotłowni, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Po realizacji inwestycji teren ten został zagospodarowany w sposób, który był uzasadniony potrzebami i możliwościami władającego terenem w zakresie niezbędnym dla prawidłowego działania kotłowni. Budowa i samo usytuowanie ogrodzenia również było takim prawem determinowane. Zwrot niewielkich skrawków terenu, na którym zrealizowano cel wywłaszczenia może mieć skutek w postaci zakłócenia, czy paraliżu normalnego funkcjonowania obiektu, czy obiektów będących celem wywłaszczenia.
Organ odwoławczy wskazał również, że niezależnie od tego, czy na terenie wnioskowanym do zwrotu (około [...]m2) przewidziano strefę porośniętą roślinnością buforującą budynek kotłowi i biegnące nieopodal tory kolejowe, czy w zamiarze było zasianie trawnika i posadzenie drzew, itp., to pozostaje bez znaczenia dla realizacji celu wywłaszczenia czy takowy teren leży poza ogrodzeniem czy też w jego granicach. Charakter inwestycji, czyli budowa kotłowni, zostaje taki sam i mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie.
Wojewoda Pomorski zaznaczył również, iż rozpatruje niniejszą sprawę tylko i wyłącznie w granicach określonych wnioskiem o zwrot i wyłącznie tym wnioskiem jest związany. Wnioskodawcy określili przedmiot zwrotu jako niewielki fragment wywłaszczonej działki nr [...], obecnie stanowiący [...] m2 powierzchni aktualnie istniejącej działki nr [...] i tylko w tym zakresie organ prowadzący postępowanie rozstrzyga. Fakt, iż działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie [...]. jest niesporny, niesporne jest również, iż na części tej działki znajdują się elementy infrastruktury kolejowej, jednakże, na co wskazuje protokół z oględzin z dnia [...] kwietnia 2014r. wraz z dokumentacją zdjęciową oraz protokół z oględzin z dnia [...] listopada 2001r. – na terenie objętym wnioskiem takowej infrastruktury nie stwierdzono. Organ odwoławczy wskazał również, iż obecnie teren objęty wnioskiem jest w zarządzie [...] i to spółka sprawuje faktyczne władztwo nad nieruchomością. Dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest istotne, jaki podmiot zrealizował cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ale to czy cel ten faktycznie został zrealizowany.
W końcowej części decyzji Wojewoda uzasadnił rozstrzygnięcie reformatoryjne wskazując, że organ I instancji orzekł w decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. o umorzeniu postępowania o zwrot części działki nr [...] (według nowej numeracji działka nr [...]) w granicach wywłaszczonej działki nr [...], nieobjętej żądaniem zwrotu, co jest błędem. Orzekanie w kwestii nieobjętej wnioskiem jest nieuprawnione, gdyż postępowanie zwrotowe toczy się wyłącznie na wniosek, co wprost wynika z art. 136 ust 3 u.g.n., a strony w piśmie z dnia [...] marca 2014r. wyraźnie wskazały na zakres swojego żądania. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie Prezydent orzekł w zaskarżonej decyzji w przedmiocie działki, której oznaczenie numeryczne uległo zmianie na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta G., co organ odwoławczy wziął pod uwagę orzekając w sprawie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył J. M., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze. zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także wadliwe rozpatrzenie materiału dowodowego oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych faktów. Zarzucił także naruszenie art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w odniesieniu do całej wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącego powyższe skutkowało błędnym rozstrzygnięciem organu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zamiast prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylenia decyzji pierwszoinstacyjnej i przekazania sprawy temuż organowi do jej ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. M.. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu, a zarzuty skargi dotyczące błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. są niezasadne. Na wstępie Sąd instancji wskazał, że podstawę materialną wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy u.g.n., w szczególności przepisy art. 136 – 142 zawarte w rozdziale 6 działu III u.g.n., które regulują tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zauważył również, że w myśl art. 216 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości", art. 136 – art. 142 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r.
Nr 10, poz. 64 ze zm.). Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem ww. przepisy u.g.n. znajdują zastosowanie.
Analizując zgromadzony materiał dowodowy Sąd podzielił stanowisko Wojewody o tym, że cel wywłaszczenia działki nr [...], jakim była budowa kotłowni został zrealizowany i obiekt ten funkcjonuje w ramach działalności O. w G.. Oceniając natomiast, czy część działki nr [...], obręb [...] w G. o powierzchni [...]m2, została wykorzystana na ww. cel wywłaszczenia Sąd wyjaśnił, że budowa kotłowni stanowiła jeden z elementów większej inwestycji, jaką była budowa osiedla w G.. Podkreślono, że teren zajęty przez takie osiedle nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom.
Podobnie – zdaniem Sądu – należy ocenić kwestię realizacji celu wywłaszczenia, jakim jest budowa kotłowni, bowiem nie sposób przyjąć, że cała działka wywłaszczona na ten cel powinna zostać zabudowana budynkiem kotłowni i urządzeniami jej towarzyszącymi. Należy więc dopuścić możliwość, że niewielkie fragmenty tej wywłaszczonej nieruchomości pozostaną niezagospodarowane bądź będą zagospodarowane w inny sposób, jaki zostanie uznany przez właściciela za właściwy. Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że należy mieć na uwadze, iż wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli. Im w dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.
Dlatego też zawartego w decyzji wywłaszczeniowej stwierdzenia "budowa kotłowni", nie można odczytywać w oderwaniu od realiów budowania takich obiektów. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że realizacja inwestycji polegającej na budowie kotłowni składa się z wielu etapów i wymaga budowy wielu obiektów, a także stworzenia koniecznej infrastruktury. W przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia. W Sądu nie można więc mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później została zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób.
Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości. Sąd podkreślił, że z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż kotłownia, na rzecz której dokonano wywłaszczenia nieruchomości została wybudowana i funkcjonuje. Jednocześnie właściciel nieruchomości zagospodarował ją wedle własnego uznania, uwzględniając potrzeby inwestycji i nadając poszczególnym jej fragmentom funkcje. Podział taki, podyktowany względami praktycznymi i potrzebami inwestycji, nie czyni jednak zbędnym tych części, które pełnią funkcję inną, niż fundament budynku kotłowni.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej zbędności części działki nr [...] z uwagi na pozostawienie jej poza ogrodzeniem praktycznie od początku realizacji kotłowni w pierwszej kolejności Sąd ocenił zbędność tego fragmentu działki, na której znajduje część murowanego obiektu użytkowego – [...]. W tym zakresie ponownie zaznaczył, że budowa kotłowni stanowiła element większej inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkalnego, a w ramach realizacji takiego osiedla znajduje się budowa różnego rodzaju obiektów służących zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców.
W ocenie Sądu obiektem takim jest zakład fryzjerski, zatem należy przyjąć, że jego posadowienie na części wywłaszczonej nieruchomości – stanowiącej składową planu realizacyjnego budowy osiedla, nie narusza zasadniczego celu wywłaszczenia. Ponadto Sąd zauważył, że wydzierżawienie części wywłaszczonej nieruchomości pod budowę zakładu fryzjerskiego wiąże się z finansowymi korzyściami dla właściciela działki, a środki te niewątpliwie służą również funkcjonowaniu kotłowni. W tej sytuacji nie sposób orzec o zbędności tego fragmentu nieruchomości dla całej inwestycji związanej z budową i działaniem kotłowni.
Natomiast w odniesieniu do pozostałej części działki nr [...] objętej wnioskiem o zwrot (o powierzchni [...]m2), Sąd wskazał, że stanowi ona pas zieleni będący w istocie przedłużeniem zieleni, która znajduje się "wewnątrz" ogrodzenia okalającego budynek kotłowni. Oba te pasy pełnią taką samą funkcję i nie ma podstaw do nadawania im innego znaczenia w zależności od tego, po której części ogrodzenia się znajdują. Ponadto budowa kotłowni jest inwestycją o złożonym charakterze, w ramach której należy dopuścić także zagospodarowanie w postaci pasa zieleni izolacyjnej. Gdyby bowiem przyjąć, że cel wywłaszczenia polegał tylko na budowie budynku kotłowni, to każdy niezabudowany fragment wywłaszczonej nieruchomości, należałoby uznać za zbędny. Interpretacja taka nie uwzględnia jednak wymogów prawa dotyczących sytuowania obiektów od granicy działki oraz względów praktycznych, gdyż budynek kotłowni, jako obiekt o szczególnym charakterze – winien być usytuowany nie tylko w sposób zgodny z przepisami w odniesieniu do granicy nieruchomości, ale także w odpowiedniej odległości od sąsiednich zabudowań.
Aby uczynić zadość tym wymogom można wygospodarować pasy zieleni, które również będą służyły jako zaplecze do dokonywania ewentualnych napraw obiektu, bez konieczności wchodzenia na sąsiednie nieruchomości. Te właśnie cele realizuje zarówno pas zieleni znajdujący się w granicach ogrodzenia, jak i poza nim, a nadto część nieruchomości pozostawiona poza ogrodzeniem stanowi dodatkowe odgrodzenie od pozostałych nieruchomości. Zdaniem Sądu w konsekwencji należy uznać, że ta część przedmiotowej działki, która została przeznaczona na zieleń oraz znajdująca się poza ogrodzeniem terenu kotłowni jest funkcjonalnie związana z budynkiem kotłowni i służy jego prawidłowemu działaniu, a tym samym nie jest zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n.
Podsumowując Sąd uznał, że ustalenia organów administracji, iż na części działki nr [...] będącej przedmiotem postępowania dokonano realizacji inwestycji mieszczącej się w celu wywłaszczenia – są prawidłowe. Zrealizowany został cel wywłaszczenia, jakim była budowa kotłowni wraz z parkingiem i infrastrukturą towarzyszącą oraz pasem zieleni izolacyjnej, przy czym tą ostatnią należy pojmować szeroko. Także przedmiotowa część wywłaszczonej nieruchomości, stanowiąca odgrodzony pas zieleni oraz fragment budynku użytkowego, i która jest funkcjonalnie związana z resztą wywłaszczonej działki, stanowi element niezbędny dla celu wywłaszczenia, który nie mógłby zostać zrealizowany bez tego fragmentu działki.
W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych zgodnie z zasadami rządzącymi postępowaniem wyjaśniającym w procedurze administracyjnej, w związku z czym mógł on stanowić wiarygodny i pełny materiał do wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i subsumcji przepisów prawa. Jako niezasadne Sąd uznał zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. dotyczących zebrania dowodów i ich oceny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł J. M.. Zaskarżając ów wyrok w całości, podniósł następujące zarzuty naruszenia prawa:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do odmowy zwrotu nieruchomości;
- - art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że nieruchomość określona jako część działki nr [...] (oznaczona na załączniku graficznym (załącznik nr 1) literami [...] o powierzchni około [...]m2), obręb [...], położona w G. przy ul. C., będąca przedmiotem postępowania o zwrot, nie stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jako budowa kotłowni, mimo wybudowania na niej obiektu usługowego (zakład fryzjerski) i użytkowania go przez osoby prywatne do prowadzenia własnej działalności zarobkowej;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, iż decyzja Wojewody Pomorskiego nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku uchylającego obie decyzje tj. Prezydenta Miasta G. wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej i Wojewody Pomorskiego, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej bez konieczności przeprowadzenia rozprawy, a nadto zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w odniesieniu do celu wywłaszczenia co do zwrotu spornej części nieruchomości z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej bezspornie wynika, iż była to "budowa kotłowni", którą potwierdzała złożona przez wnioskodawcę wywłaszczenia lokalizacja szczegółowa nr [...] z dnia [...] czerwca 1963r. Zatem wywłaszczenie parceli nr [...] niezbędne było dla wybudowania na niej kotłowni, i taki też był cel jej wywłaszczenia. Nie była to zatem, jak chcą organy administracji i Sąd I instancji "budowa osiedla mieszkaniowego na terenie położonym w G. obejmującym osiedla Ś., L., K., G., gdyż lokalizacja szczegółowa określająca budowę tego osiedla ustalona została decyzją z dnia [...] sierpnia 1966r. nr [...]; zatem chronologicznie około 3 lat później. Nie może zatem aktualizować (uszczegółowiać) określonego w sposób ogólny celu inwestycyjnego – budowy osiedla mieszkaniowego, dokument wydany około 3 lata wcześniej dotyczący budowy kotłowni.
Zdaniem J. M. wynika z tego, iż budowa kotłowni była samodzielnym celem wywłaszczenia, a to, iż po jego realizacji może stanowić element "infrastruktury osiedlowej" nie przesądza, iż taki był cel wywłaszczenia byłej parceli nr [...]. Jeśli budowa kotłowni wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą stanowiła samodzielny cel wywłaszczenia całej nieruchomości, to zgodnie z tym celem powinna być w całości zagospodarowana i wykorzystana. Dopuszczalna była, co wynika z natury procesów inwestycyjnych, modyfikacja tego celu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w świetle faktów dotyczących wykorzystania parceli nr [...] już po jej wywłaszczeniu, wynika, że nie było faktycznej potrzeby i żadnego inwestycyjnego uzasadnienia dokonywanie w całości jej zabudowy wyłącznie budynkiem kotłowni i funkcjonalnie z nim związanej infrastrukturą. Jeżeli część tej parceli, wskazana przez skarżącego do zwrotu, nie została wykorzystana na szeroko rozumianą budowę kotłowni, a wykorzystana została w sposób całkowicie inwestycyjnie inny, oznacza to, iż cel wywłaszczenia w odniesieniu do tej jej części został zmieniony, co jest niedopuszczalne.
J. M. podkreślił, że niedopuszczalna jest jakakolwiek zmiana celu wywłaszczenia, a założenia inwestycyjne budowy osiedla mieszkaniowego, w ramach którego – po jego wybudowaniu znalazła się kotłownia – weszły w życie już po wywłaszczeniu parceli nr [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z powyższych wglądów Sąd dokonał błędnej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n., uznając iż w niniejszej sprawie określenie celu wywłaszczenia w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości może być dokonane nie na podstawie uzasadniającej to wywłaszczenie lokalizacji szczegółowej inwestycji (tj. lokalizacja szczegółowa nr [...] z dnia [...] czerwca 1963r.), lecz na podstawie późniejszego czasowo, przyjętego już po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej innego dokumentu (decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 1966r. i plan realizacyjny bloku w osiedlu w G. [...] – aktualizacja).
W dalszej części skargi kasacyjnej podkreślono, że plan realizacyjny "[...]" Blok [...] w G. żadną miarą nie mógł określać sposobu zagospodarowania działki nr [...], nie tylko dlatego, iż tenże plan wprowadzony został w życie już po wywłaszczeniu parceli nr [...], ale dlatego również, iż działka nr [...] powstała z podziału parceli nr [...] i parceli sąsiedniej, nieobjętej tym samym wywłaszczeniem. Sąd I instancji w swojej ocenie prawnej całkowicie pominął fakt, iż działka nr [...] (wcześniej nr [...]) znajdowała się po wywłaszczeniu w zarządzie P. i została zabudowana infrastrukturą kolejową. Wobec faktu takiego, a nie innego sposobu zagospodarowania w całości tej działki, który stanowił podstawę do jej uwłaszczenia, to działka ta nie mogła być zagospodarowana elementami infrastruktury osiedlowej, a tym bardziej elementami składowymi kotłowni lub funkcjonalnie z nią związanymi.
Zatem całkowicie błędne jest założenie Sądu, iż budowa przedmiotowej kotłowni stanowiła element większej inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkalnego. Nie do przyjęcia jest przez skarżącego konstatacja, że posadowienie na części wywłaszczonej nieruchomości zakładu fryzjerskiego, stanowiącego element infrastruktury osiedlowej, jednakże nie będącego elementem składowym planu realizacyjnego budowy osiedla, nie narusza zasadniczego celu wywłaszczenia.
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł również, że dyskusyjne jest także stwierdzenie, że wydzierżawienie części wywłaszczonej pod budowę zakładu fryzjerskiego wiąże się z finansowymi korzyściami dla właściciela, a środki te niewątpliwie służą również funkcjonowaniu kotłowni. Skarżący kasacyjnie wskazał, że właścicielem terenu z kotłownią jest O. w G., natomiast właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, w imieniu którego zarząd sprawuje P. w G., który też część tej działki wydzierżawił osobie na prowadzenie zakładu fryzjerskiego. Trudno w tej sytuacji dostrzec zarówno finansowe korzyści dla właściciela kotłowni, jak i związek funkcjonalny między zakładem fryzjerskim a kotłownią.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji bez jakiegokolwiek uzasadnienia przyjął, iż ustalenia organów administracji, że na części działki nr [...] będącej przedmiotem postępowania zwrotowego dokonano realizacji inwestycji mieszczącej się w celu wywłaszczenia są prawidłowe i niewątpliwie zrealizowany został cel wywłaszczenia, jakim była budowa kotłowni wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz pasem zieleni izolacyjnej. Zdaniem skarżącego ta część wywłaszczonej nieruchomości, stanowiąca odgrodzony od kotłowni niewielki i samodzielny fragment terenu pokryty zielenią oraz fragment budynku użytkowego (prywatnego zakładu fryzjerskiego) nie jest funkcjonalnie związana z resztą wywłaszczonej działki i stanowi element zbędny dla celu wywłaszczenia W ocenie J. M. kwestią bezsporną jest, iż teren porośnięty zielenią obok budynku zakładu fryzjerskiego funkcjonalnie związany jest z budynkiem prywatnego zakładu fryzjerskiego, a nie z kotłownią.
Skarżący kasacyjnie dodał ponadto, iż budynek prywatnego zakładu fryzjerskiego posadowiony jest także na dwu innych działkach, tj. na części działki nr [...] (dawniej nr [...]) i na części i nr [...] (dawniej nr [...]) i w odniesieniu do obu nieruchomości prowadzone są odrębne postępowania zwrotowe. Rozstrzygnięcie zatem w niniejszej sprawie będzie miało znaczenie dla rozstrzygnięć w innych prowadzonych postępowaniach.
Reasumując skarżący kasacyjnie stwierdził, iż błędne ustalenie celu wywłaszczenia spowodowało, iż Sąd I instancji dokonał także błędnej oceny sposobu zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości pod kątem całkowicie innego celu inwestycyjnego niż ten, który określony został w decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym stwierdzić należy, iż Sąd błędnie zastosował przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do odmowy zwrotu nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 u.g.n. i niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie naruszała ww. przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając jednak na uwadze, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania ograniczony został do przepisu art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. i powiązany wyłącznie z zarzutem błędnej wykładni i wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, to analizę zasadności skargi kasacyjnej należy rozpocząć właśnie od zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Analizę tę wypada jednak poprzedzić stwierdzeniem, iż niepodniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie dokonanej przez ten Sąd oceny materiału dowodowego sprawy, zgromadzonego i ocenionego w toku postępowania administracyjnego (a więc chociażby zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie – wbrew stanowisku wyrażanemu w skardze kasacyjnej – przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną kontrolowanego wyroku. W tym zakresie należy wyraźnie podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy bowiem przede wszystkim podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji.
Dopiero przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaniechanie postawienia zarzutów kasacyjnych wobec dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, nakazuje przyjąć – za Sądem I instancji – iż część działki nr [...] położonej w G. przy u. C., o powierzchni [...]m2, objętej niniejszym postępowaniem zwrotowym, została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] kwietnia 1966r, nr [...].
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wypada podkreślić, iż uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, skarżący kasacyjnie winien wykazać, że sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej winien nadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. (vide: wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010r. sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010r. sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013r. sygn. akt II FSK 2208/11; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Analizowana skarga kasacyjna zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu pozbawiona jest jakiegokolwiek odniesienia do powyższych wymagań w formułowaniu zarzutów kasacyjnych, a postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego wiąże wyłącznie z wadliwie dokonanymi ustaleniami okoliczności faktycznych sprawy, przy czym – o czym już była powyżej mowa – nie łączy tak zarzucanej wadliwości z formalnie postawionym zarzutem naruszenia jakiegokolwiek przepisu postępowania odnoszącego się do dokonanej w zaskarżonym wyroku oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004r. sygn. akt FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009r. sygn. akt II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro dokonane w toku postępowania administracyjnego i zaakceptowane w zaskarżonym wyroku ustalenie faktyczne tyczące zrealizowania na przedmiotowej części działki nr [...] celu orzeczonego w 1966r. wywłaszczenia, nie zostało skutecznie podważone w niniejszej skardze kasacyjnej, to nie może być uznany za zasadny zarzut wadliwej wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. polegający na błędnym przyjęciu, że spełnione zostały przesłanki do odmowy zwrotu nieruchomości. Skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany na przedmiotowym gruncie, chociażby poprzez urządzenie, poza wygrodzonym terenem kotłowni, pasa zieleni izolującego ową kotłownię od znajdujących się w sąsiedztwie budynków mieszkalnych, to późniejsze wykorzystanie części tego gruntu na inny cel (budowę pawilonu usługowego) nie czyni tego gruntu zbędnym na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Konstrukcja przesłanki materialnoprawnej przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń następujących po zrealizowaniu celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, co – wobec nieskutecznego zakwestionowania powyższych okoliczności w skardze kasacyjnej – miało miejsce w niniejszej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 23 grudnia 1999r. sygn. akt IV SA 2140/97; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008r. sygn. akt I OSK 180/07; wyrok NSA z dnia 6 maja 2010r. sygn. akt I OSK 941/09; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 471/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego uznać wypada za niezasadny, a to implikuje bezzasadność postawionego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.