Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2539/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3264/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.P. i J.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Zaskarżonym aktem Minister Infrastruktury i Rozwoju, dalej jako "MIR" lub "Minister", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy swoje orzeczenie z [...] stycznia 2015 r., którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej, dalej jako "Komisja" przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], z [...] marca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], dalej jako "Prezydium", z [...] października 1954 r. o przyznaniu T.K. odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium z [...] maja 1953 r. (błędnie wskazana data w orzeczeniu - winno być: [...] czerwca 1953 r.) położoną w P., przy ul. [...].

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1954 i 1955 r. złożyli I.P. i J.K., będący spadkobiercami poprzedniego właściciela.

Organ rozpoznający sprawę nie stwierdził w kontrolowanych rozstrzygnięciach wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. Wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodów, wskazujących aby przedmiotowe orzeczenia rozstrzygały sprawę załatwioną uprzednio ostatecznym orzeczeniem. Podniesiony przez wnioskodawców zarzut zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., uznano za niezasadny. W pismach z 11 lipca 2014 r. i 29 stycznia 2015 r. wnioskodawcy wskazali, że pierwotnym aktem odszkodowawczym było orzeczenie z [...] sierpnia 1954 r. Organ podniósł, że w aktach archiwalnych znajduje się dokument "orzeczenie odszkodowawcze" opatrzony datą "[...] sierpnia 1954 r.", jednak egzemplarz ten jest również opatrzony adnotacją "czystopis wygotowano [...] października 1954 r.".

W ocenie Ministra informacja ta wskazuje, że powyższy dokument jest w istocie projektem rozstrzygnięcia, ostatecznie zaakceptowanym w dniu [...] października 1954 r. Ustalenia te potwierdza okoliczność, że na przedmiotowy egzemplarz naniesione poprawki odręczne i skreślenia, a w prawym górnym rogu wskazano ilość egzemplarzy czystopisu, która miała zostać przygotowana ("5x"). Pozostałe egzemplarze pisma z tą datą, znajdujące się w aktach sprawy, nie zostały opatrzone pieczęcią organu ani podpisem osoby upoważnionej do wydania orzeczenia. Nie stwierdzono również w aktach archiwalnych jakichkolwiek informacji wskazujących, aby "orzeczenie", opatrzone datą "[...] sierpnia 1954 r.", weszło do obrotu prawnego. Brak bowiem zwrotnych potwierdzeń odbioru, informacji o publicznym obwieszczeniu a strona, do której skierowano przedmiotowe "orzeczenie", nie odnosi się do niego w żadnym z pism.

Nadto w aktach sprawy znajduje się odwołanie T.K. z [...] listopada 1954 r., które bezspornie potwierdza, że orzeczenie z [...] października 1954 r. zostało mu skutecznie doręczone i w konsekwencji weszło do obiegu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić, aby orzeczenie z 1954 r. zostało wydane bez podstawy prawnej. Istniał bowiem przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci wniosku T.K. o ustalenie odszkodowania oraz wywłaszczonej nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania, na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), dalej jako "dekret". Nie stwierdzono, również aby decyzja organu odwoławczego z 1955 r. została wydana bez podstawy prawnej, orzeczono bowiem na podstawie art. 24, 37 i 1, obowiązującego wówczas dekretu.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 27 dekretu, obowiązek odszkodowania ciążył na tym, na czyj wniosek orzeczono wywłaszczenie. W niniejszym przypadku wnioskodawcą wywłaszczenia był Skarb Państwa - Ministerstwo Obrony Narodowej. Zobowiązanie zatem wskazanego podmiotu do wypłaty odszkodowania nie naruszało wskazanego przepisu. W przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie odszkodowania, w oparciu o art. 33 ust. 1 dekretu, złożył właściciel wywłaszczonej nieruchomości T.K., co wynika z protokołu przeprowadzonej rozprawy. Zawiadomienie strony postępowania o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej zostało skutecznie doręczone ówczesnemu właścicielowi nieruchomości. Z treści protokołu wynika również, że T.K. zapoznał się z operatem szacunkowym i znał określoną w nim wartość nieruchomości (34.428,03 zł.). Wskazano, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła działkę budowlaną, zatem bezspornie nie była gospodarstwem rolnym lub ogrodniczym oraz warsztatem rzemieślniczym.

Nadto przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła jedynej działki wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też działki przeznaczonej pod budowę takiego domu. Nie można więc uznać, aby przedmiotowa nieruchomość stanowiła nieruchomość "uprzywilejowaną", w rozumieniu art. 30 ust. 1 Dekretu.

Z uwagi na powyższe za niezasadną uznano argumentację wnioskodawców, jakoby orzeczenie odszkodowawcze zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 30 ust. 1 dekretu. Organ odszkodowawczy miał możliwość przyznania odszkodowania w formie pieniężnej, a w formie nieruchomości zamiennej tylko za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, dalej jako "PPKPG", przy czym organ nie miał, wbrew twierdzeniom wnioskodawców, obowiązku wystąpienia o taką zgodę. Nadto właściciel nieruchomości nie wystąpił w trakcie postępowania z wnioskiem o przyznanie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej.

Odszkodowanie przyznane T.K. wynosiło 34.428,03 zł. Zgodnie z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Nr 52, poz. 339), dalej jako "rozporządzenie", wartość szacunkowa gruntów budowlanych, o ile rozporządzenie inaczej nie stanowi, oblicza się przyjmując za podstawę wartość 1 ha I klasy użytków rolnych w strefie miejskiej, a w osiedlach do 15.000 mieszkańców - w strefie podmiejskiej (§ 3 pkt 1). W tym przypadku do obliczenia wartości wywłaszczonego gruntu rzeczoznawca prawidłowo przyjął stawkę 1.680 zł./ha oraz mnożnik 2,7, przysługujący za nieruchomości położone w strefie śródmiejskiej miasta o 10-20 tys. mieszkańców, zawarty w załączniku nr 4 do rozporządzenia.

W konsekwencji, w ocenie Ministra właściwie ustalono wartość odszkodowania za grunt budowalny w wysokości 1.174,82 zł. (1.680 zł. x 0,2590 x 2,7=1.174,82), w szczególności prawidłowo rzeczoznawca ustalił wartość mnożnika. P. stanowił bowiem miasto o liczbie mieszkańców ok. 13 tys.

W ocenie MIR nie sposób uznać również, że doszło do naruszenia § 12 ust. 2 Rozporządzenia. Brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że rzeczoznawca wykonywał swoje obowiązki w sposób nierzetelny i w konsekwencji nieprawidłowo ocenił cechy budynku.

MIR wskazał, że orzeczenie z 1954 r. zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, m. in. wskazanie podstawy prawnej jego wydania, określenie kwoty odszkodowania oraz określenie osoby na czyją rzecz zostało ono ustalone, organ zobowiązany do zapłaty, szczegółowe uzasadnienie, a także prawidłowe pouczenie o możliwości złożenia odwołania do Komisji przy Prezydium. Z uwagi na powyższe w ocenie Ministra orzeczenie Prezydium nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

Również w stosunku do decyzji organu odwoławczego z 1955 r. także nie stwierdzono wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od dnia wydania orzeczenia w I instancji do wydania decyzji organu odwoławczego nie doszło do zmiany przepisów dekretu ani stanu faktycznego w sposób, który miałby wpływ na ocenę legalności tego rozstrzygnięcia odszkodowawczego.

Organ zaznaczył, że faktem jest, iż od decyzji Prezydium T.K. wniósł odwołanie, wskazując, że kwota odszkodowania nie odpowiada "życiu gospodarczemu" oraz wnosząc o specyfikację kwoty odszkodowania poprzez wskazanie "w jaki sposób doliczono się tej sumy w szczególności ile za nieruchomość, ile za drzewka i podobne obliczono". Jednakże wbrew twierdzeniom, zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, T.K. nie wnosił o wydanie odrębnego orzeczenia odszkodowawczego za zniszczone zasiewy, uprawy lub plony, na podstawie art. 33 ust. 3 Dekretu, lecz domagał się sprecyzowania kwoty odszkodowania poprzez wskazanie, jaka część tej kwoty przypada na poszczególne składniki majątkowe. Organ odwoławczy - w celu przekazania wnioskowanych informacji - zobowiązał organ I instancji do przekazania T.K. kopii operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę T.W. Operat został przekazany przy piśmie Prezydium z 16 marca 1955 r. Mając na uwadze ówczesne standardy prawne, takiego działania nie uznano za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

W skardze do WSA zarzucono naruszenie: (1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., na skutek utrzymania w mocy decyzji z [...] stycznia 2015 r. i - w konsekwencji - odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 1955 r. oraz ją poprzedzającej, pomimo, że w orzeczeniu z [...] października 1954 r., rozstrzygnięto ponownie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, za którą odszkodowanie zostało wcześniej ustalone w decyzji z [...] sierpnia 1954 r.; zatem decyzja z [...] października 1954 r. jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i z tego względu powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego; (2) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie odniesienie się w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do - podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - zarzutu wydania decyzji z [...] października 1954 r. z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na wskazane powyżej okoliczności (wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy inną decyzją); (3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 dekretu, z uwagi na władczą odmowę przyznania właścicielowi nieruchomości zamiennej, z pominięciem wcześniejszego wystąpienia o wydanie zgody na przyznanie nieruchomości zamiennej (albo odmowę wydania zgody na przyznanie nieruchomości zamiennej) do PPKPG i - w konsekwencji - pozbawienie uprzedniego właściciela nieruchomości możliwości uzyskania wymiernego odszkodowania, w postaci nieruchomości zamiennej; (4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 33 ust. 3 dekretu, na skutek utrzymania w mocy decyzji z [...] stycznia 2015 r. i - w konsekwencji - odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 1955 r. oraz ją poprzedzającej mimo, że zakres rozstrzygnięcia zawarty w decyzji odszkodowawczej w I instancji obejmował całą nieruchomość wywłaszczoną, włącznie ze znajdującymi się na niej roślinami, w sytuacji gdy uprzedni właściciel nieruchomości, w odwołaniu z [...] listopada 1954 r., domagał się wyodrębnienia, zgodnie z art. 33 ust. 3 dekretu, roślin i innych składników w celu poznania kwot przyznanych za poszczególne składniki nieruchomości i możliwości ich weryfikacji; zostało mu to - w toku postępowania odszkodowawczego - skutecznie uniemożliwione, gdyż operat szacunkowy został mu przedłożony dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji odszkodowawczej (przesłano go przy piśmie z 16 marca 1955 r.), w konsekwencji doprowadziło to do utrzymania w mocy wadliwej decyzji z [...] stycznia 2015 r.

Rozpoznając sprawę WSA uznał, że skarga podlega oddaleniu jako niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie może stanowić podstawy dla oceny, jakoby istniała podstawa stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji z 1954 i 1955 r., dlatego uznał argumentację organu za własną.

Odnosząc się do zarzutów skargi WSA wyjaśnił na czym polega instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie wskazał, że decyzjom w przedmiocie odszkodowania nie sposób przypisać kwalifikowanej wadliwości.

W ocenie WSA chybiona jest sugerowana w skardze wykładnia treści normowanej art. 30 ust. 1 zd. 2 dekretu. Z przepisu tego nie wynika bowiem zobowiązanie do wystąpienia o zgodę do PPKPG, nawet gdyby uprawniony do odszkodowania wnosił wprost o przyznanie nieruchomości zamiennej. W rozpatrywanej sprawie nie chodziło o wywłaszczanie nieruchomości tzw. uprzywilejowanej, jak również brak dowodów, aby wniosek tego rodzaju był składany. Nie naruszono więc ówcześnie wskazanej regulacji.

Brak wyodrębnienia sumy odszkodowania za uprawy rolne w myśl art. 30 ust. 3 dekretu (gdyby uznać za nie np. krzewy i drzewa owocowe), w przypadku uznania za wnioskodawcami, że uprzedni właściciel chciał wyodrębnienia tych kwot, mogłoby być traktowane wyłącznie, jako uchybienie procedurze. Celem wskazanej regulacji było bowiem stosownie szybkie skompensowanie strat, związanych z prowadzoną działalnością produkcyjną w rolnictwie, która to mogła wszak stanowić podstawowe źródło utrzymywania się wywłaszczonego. Przepis ma więc typowo charakter proceduralny. Ewentualne uchybienie procedurze w tej kwestii, nie miało tego rodzaju następstw społecznych czy gospodarczych, aby decyzja nie mogła być pozostawiona w obiegu w państwie praworządnym. Poza ewentualnie nieco późniejszą wypłatą odszkodowania uchybienie to nie skutkowało bardziej znaczącą ingerencją w istotę prawa do uzyskania odszkodowania, w szczególności, co do jego wysokości.

Zachowany materiał dowodowy potwierdza, że stosowne kwoty rekompensaty zostały przewidziane także z tytułu upraw. Nie ma więc znaczenia, czy wypłata nastąpiła razem czy też osobno. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, że ewentualna zwłoka w odszkodowaniu za uprawy skutkowała dla właściciela niepowetowanymi stratami czy inną sytuacja nadzwyczajną.

WSA wskazał, że trafnie wywodzi się w skardze, iż - według obecnych standardów - nie zasługuje na aprobatę sytuacja, gdy strona - kwestionująca brak informacji, co do podstaw określonego szacunku - otrzymuje stosowne zestawienie już po wydaniu decyzji ostatecznej. Tego rodzaju postępowanie organu administracji nie może być jednak, z pespektywy czasu, także oceniane, jako rażące naruszenie prawa. W ówczesnych procedurach administracyjnych nie przewidywano możliwości żądania od organu dostarczenia stronie materiału dowodowego, lecz jedynie wnioskowanie o możliwość przeglądania akt administracyjnych oraz uzyskania odpisu z dokumentów - art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), dalej jako "r.p.a.", znajdującego w sprawie zastosowanie, wobec treści art. 11 ust. 1 dekretu. W aktach sprawy nie ma dowodów, wskazujących, aby uprawnienia uprzedniego właściciela były względem niego ograniczone.

Z treści protokołu rozprawy odszkodowawczej wynika, że ówczesny właściciel zapoznał się z treścią operatu szacunkowego. Sąd I instancji wskazał, że co prawda nie można wykluczyć, iż później ograniczano stronie dostęp do materiału dowodowego, jednakże nie sposób tego domniemywać, zwłaszcza wyłącznie wobec żądań odwołania.

Dalej Sąd I instancji zauważył, iż trafnie podniesiono w skardze, że uzasadnienie orzeczenia organu odwoławczego z 1955 r. jest niezwykle lakoniczne. W ocenie Sądu jego skompensowana treść pozostaje w pewnej mierze w logicznym związku ze stopniem sprecyzowania zarzutów. Odwołanie skarżącego spełnia wymaganie formalne, lecz skrótowe do niego odniesienie w uzasadnieniu nie uchybia w sposób oczywisty regułom postępowania - nie stanowi dowodu braku ponownego rozważenia sprawy.

Za chybione uznał też wywody skargi, jakoby decyzja datowana na [...] października 1954 r. była dotknięta wadą nieważności, jako ponowne orzeczenie w sprawie. Dokument odnaleziony w aktach z datą [...] sierpnia 1954 r., pomimo opatrzenia go podpisem piastuna organu, nie może być traktowany, jako uprzednio wydane, wiążące orzeczenie. Akt ten nie został bowiem nigdy doręczony, brak też dowodów, aby próbowano go doręczać traktując, jako orzeczenie administracyjne, nie zaś jego projekt. Stosowne adnotacje na dokumencie nie pozostawiają według WSA wątpliwości, że dokument był tylko brudnopisem.

Zarzut, jakoby organ nie odniósł się w uzasadnieniu do kwestii domniemanej nieważności decyzji z 1954 r. z uwagi na zasadę res iudicata, także jest nietrafny. Skoro organ administracji ocenił, że dokument datowany na "[...] sierpnia 1954" nie był decyzją administracyjną, trafnie wywiódł brak podstaw stwierdzenia nieważności, wobec przywoływanej przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiedli I.P. i J.K. zaskarżając ten wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 30 ust. 1 dekretu na skutek przyjęcia, iż przepis ten nie stanowił dla wywłaszczanego właściciela nieruchomości podstawy do żądania nieruchomości zamiennej, mimo iż wywłaszczana nieruchomość nie była jedną z nieruchomości uprzywilejowanych na mocy tego przepisu (art. 30 ust. 1 zdanie 1), pomimo tego, że zgodnie z art. 30 ust. 1 dekretu wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, a zatem w świetle tego przepisu wywłaszczający powinien był wystąpić do ówczesnego właściciela nieruchomości z propozycją nieruchomości zamiennej, co skutkowałoby możliwością zrekompensowania przez ówczesnego właściciela nieruchomości utraty nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w sytuacji gdy odszkodowanie pieniężne z uwagi na określone z góry stawki odszkodowawcze nie rekompensowało rzeczywistej wartości nieruchomości.

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] pomimo tego, że utrzymano nią w mocy wcześniejszą decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej Prezydium z [...] października 1954 r. jak i decyzji Komisji z [...] marca 1955 r., mimo że decyzją Prezydium rozstrzygnięto ponownie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, za którą to nieruchomość odszkodowanie zostało wcześniej ustalone w decyzji Prezydium z [...] sierpnia 1954 r., a zatem decyzja z [...] października 1954 r. nr [...] obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i z tego względu powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;
2. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 33 ust. 3 dekretu poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] pomimo tego, że utrzymano nią w mocy wcześniejszą decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium jak i decyzji odwoławczej, mimo że decyzją z [...] października 1954 r. wbrew temu co stwierdził Sąd I instancji, ustalono odszkodowanie za znajdujące się na nieruchomości drzewa i krzaki owocowe w jednej decyzji odszkodowawczej, mimo że art. 33 ust. 3 przewidywał ustalenia odszkodowania w tym zakresie w odrębnej decyzji, czego domagał się właściciel nieruchomości w odwołaniu od decyzji odszkodowawczej wnosząc o umożliwienie mu zweryfikowania ustaleń stanowiących podstawę do ustalenia odszkodowania za drzewa i krzewy, tym samym pozbawiając właściciela nieruchomości realnej weryfikacji operatu dot. tych drzew i krzewów co miało wpływ na wysokość odszkodowania w tym zakresie;
3. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP, na skutek kilkukrotnego odwołania się przez Sąd I instancji, przy ocenie prawidłowości postępowania odszkodowawczego prowadzonego przez Prezydium i wydanych w jego toku obu decyzji administracyjnych, do faktu upływu znacznego czasu od wydania obu decyzji, co według Sądu I instancji należy także mieć na uwadze weryfikując prawidłowość tego postępowania, pomimo tego, że brak jest wyraźnej podstawy prawnej ku temu, gdyż żaden przepis zarówno k.p.a. jak i p.p.s.a. nie ustanowił przesłanki w postaci "znacznego upływu czasu", która pozwalałaby odmiennie, tj. przy zastosowaniu innych czy też dodatkowych kryteriów oceniać prawidłowość decyzji wydawanych obecnie i decyzji wydanych 5, 10 czy też 50 lat temu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie ww. zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Wypada również nadmienić, że przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie NSA skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma szczególny charakter i stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko zgodnie z którym przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły, a ich zaistnienie powinno być bezsporne (zob. np. wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693).

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Wobec powyższego, przechodząc do zarzutów prawa procesowego stwierdzić należy, że nie są one usprawiedliwione. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Na marginesie należy w tym miejscu wskazać, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Skarga zarzuca w tym punkcie, iż Prezydium dwukrotnie rozstrzygnęło o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Jako pierwszą decyzję w tej materii wskazuje dokument z [...] sierpnia 1954 r., wobec czego decyzja Prezydium z [...] października 1954 r., jako późniejsza, jest obarczona wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W ocenie NSA zarzut ten nie jest trafny. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W tym przypadku mamy do czynienia ze stwierdzeniem nieważności decyzji z uwagi na res iudicata, co jest konsekwencją zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Jeżeli zaś pomimo to została wydana kolejna decyzja, to staje się konieczne stwierdzenie jej nieważności (P. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX).

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, bowiem nie ma podstaw by uznać, że dokument datowany na [...] sierpnia 1954 r. był decyzją wydaną przez organ. Jak już wskazywały organ, a w ślad za nim Sąd I instancji z akt sprawy wynika, że ów dokument pełnił rolę projektu rozstrzygnięcia czy też brudnopisu. Aby akt miał walor orzeczenia musi spełniać szereg przesłanek. Tymczasem drukowi na który wskazuje strona skarżąca nie sposób przyznać waloru wydanego orzeczenia. Jak wskazał organ w aktach archiwalnych na dokumencie opatrzonym datą [...] sierpnia 1954 r. znajduje się zwrot "orzeczenie odszkodowawcze", jednakże widnieje na nim adnotacja "czystopis wygotowano [...] października 1954 r.". Druk ten zawiera naniesione odręczne poprawki i skreślenia, określenie ilość egzemplarzy do przygotowania. W aktach sprawy nie ma zwrotnych potwierdzeń odbioru, czy też informacji o publicznym obwieszczeniu.

T.K. nigdy nie powołuje się na owe pismo. Wszystkie te okoliczności jednoznacznie świadczą o tym, iż zachowany w aktach dokument nie może być uznany za wydane w sprawie orzeczenie, wobec czego w sprawie nie ma miejsca res iudicata i na tej podstawie nie można stwierdzić nieważności decyzji.

NSA nie podziela argumentów strony skarżącej, jakoby o prawdziwości orzeczenia z sierpnia 1954 r. świadczy fakt, że poprawki i skreślenia znajdujące się na spornym dokumencie są cechą charakterystyczną orzeczeń administracyjnych w okresie lat 50-tych i późniejszych XX wieku, gdyż nie korzystano wówczas z komputerów, a jedynie z maszyn do pisania, które nie posiadały funkcji skreślenia tekstu już naniesionego na papier.

NSA nie podziela także argumentu jakoby ta sama osoba podpisała obie decyzje datowane na 1954 r., przy czym decyzja z [...] sierpnia 1954 r. została wysłana do właściciela nieruchomości w późniejszym terminie w stosunku do daty jej wydania, dlatego T.K. odwołał się od orzeczenia z [...] sierpnia 1954 r. dopiero pismem z dnia [...] listopada 1954 r. Jak już wskazano zainteresowany nie powoływał się na decyzję z [...] sierpnia 1954 r. Ponadto w aktach sprawy nie ma potwierdzenia odbioru tego dokumentu, nie ma więc podstaw by twierdzić, ze sporny dokument został nadany.

Drugi zarzut naruszenia przepisów postepowania dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 3 dekretu. W ocenie strony skarżącej decyzją z [...] października 1954 r. ustalono odszkodowanie za znajdujące się na nieruchomości drzewa i krzaki owocowe w jednej decyzji odszkodowawczej mimo, iż właściciel domagał się zgodnie z art. 33 ust. 3 dekretu ustalenia odszkodowania w tym zakresie w odrębnej decyzji.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z kolei rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. Dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (P. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX).

Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 3 dekretu wniosek o ustalenie odszkodowania za zniszczone zasiewy, uprawy lub plony może być złożony osobno, niezwłocznie po objęciu nieruchomości przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych. Wniosek taki rozpatrzony będzie bądź na osobnej rozprawie i wydane zostanie co do niego osobne orzeczenie, bądź też na rozprawie, wyznaczonej do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za całość nieruchomości, przy czym i w tym ostatnim przypadku odszkodowanie za zniszczone zasiewy, uprawy lub plony będzie wyodrębnione. Na rozpatrzenie wniosku organy miały zakreślony 14 – dniowy termin. Tak więc ustawodawca przewidział możliwość orzekania w przedmiocie odszkodowania za uprawy w drodze odrębnego orzeczenia. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji celem regulacji było szybkie skompensowanie strat, związanych z prowadzoną działalności produkcyjną w rolnictwie, która to mogła stanowić podstawowe źródło utrzymania wywłaszczonego podmiotu.

W ocenie NSA doszło do naruszenia art. 33 ust. 3 dekretu, jednakże nie można go zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie każde bowiem, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Dla uznania naruszenia prawa za rażące decydujące jest to, czy rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., II GSK 725/10, LEX nr 1083380).

Naruszenie, do którego doszło w przedmiotowej sprawie nie może zostać uznane za rażące, gdyż jego konsekwencją, jak wskazał WSA, mogła być ewentualna późniejsza wypłata odszkodowania. Poza powyższym naruszenie art. 33 ust. 3 dekretu nie wpłynęło na istotę prawa do odszkodowania, pominięcie części upraw czy też sposób ustalania jego wysokości. Z akt sprawy, w tym z protokołu rozprawy wynika, że poprzednik prawny strony skarżącej kasacyjnie znał kwotę wyceny nieruchomości i mógł zapoznać się z operatem szacunkowym. Brak jakiejkolwiek wzmianki świadczącej o utrudnianiu zainteresowanemu dostępu do akt sprawy. Mimo to na rozprawie nie podnosił zarzutów do treści operatu. W świetle powyższych uwag okoliczność przesłania operatu po wydaniu decyzji II instancji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji NSA odmówił uwzględnienia powyższego zarzutu.

Skarga zarzuciła także, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP, że Sąd I instancji powoływał się na "znaczny upływ czasu" od wydania decyzji i wskazywał, że fakt ten należy mieć na uwadze. Tymczasem według strony skarżącej ani k.p.a., ani też p.p.s.a. nie ustanawia takiej przesłanki, która pozwalałaby odmiennie oceniać prawidłowość decyzji wydawanych obecnie czy też 50 lat temu.

Również w tym zakresie nie można uwzględnić zarzutu skarżącej. Sąd I instancji wskazuje jedynie, że upływ czasu powoduje trudności dowodowe. Wskazuje na to chociażby przy omawianiu braku wyodrębnienia sumy odszkodowania za uprawy rolne. Sąd prawidłowo wywiódł, że znaczny upływ czasu powoduje trudności dowodowe co jest prawdą oczywistą.

Wobec faktu, że zarzuty naruszenia prawa procesowego uznano za nieusprawiedliwione, należy przejść do zarzutu prawa materialnego. W ocenie NSA również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Strona skarżąca podniosła, że naruszono art. 30 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczona pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymaga zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.

Z pewnością nie można mówić o zaistnieniu przesłanki określonej w zdaniu pierwszym powyższego przepisu. Przede wszystkim wywłaszczana nieruchomość nie była bowiem jedyną nieruchomością skarżącego. Tak więc wywłaszczenie to nie dotyczyło nieruchomości uprzywilejowanej, w związku z czym wywłaszczający nie był obowiązany zaoferować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną. Natomiast zdanie drugie przywołanego przepisu wskazuje, że mimo nie spełnienia przesłanki zawartej w pierwszym zdaniu organ mógł zaofiarować nieruchomość zamienną. Przy czym podkreślenia wymaga, że z przepisu nie wynika by miał taki obowiązek. Z uwagi na pozostawiony luz decyzyjny nie ma podstaw by stwierdzić naruszenie omawianego przepisu. Nadto, w świetle zebranego materiału dowodowego nie ma również podstaw by twierdzić, że zainteresowany składał wniosek o nieruchomość zamienną.

Strona skarżąca kasacyjnie jest świadoma, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi nieruchomości uprzywilejowanej o czym świadczy stwierdzenie "mimo, iż wywłaszczana nieruchomość nie była jedną z nieruchomości uprzywilejowanych na mocy tego przepisu" czy też "Wywłaszcza nieruchomość zdecydowanie nie była zaliczana do kręgu nieruchomości uprzywilejowanych". Przy czym dokonała nieprawidłowej wykładni przepisu. Tylko bowiem, gdy nieruchomość miałaby przymiot nieruchomości uprzywilejowanej, wówczas wywłaszczający obowiązany byłby zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, spełniająca dodatkowo wskazane kryteria.

Natomiast w ocenie skarżącej właściciel wywłaszczanej nieruchomości miał prawo ubiegać się o nieruchomość zamienną, o ile wywłaszczana nieruchomość nie była jedną z nieruchomości uprzywilejowanych, co jest błędnym rozumowaniem. Zgodnie z dekretem odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość mogło mieć formę wydania nieruchomości zamiennej albo formę odszkodowania w pieniądzach. Jednakże jak już zauważono zainteresowany nie przejawiał woli otrzymania nieruchomości zamiennej. Zgoda przez Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego, na którą dalej powołuje się strona skarżąca nie była podstawą do skutecznej odmowy przyznania nieruchomości zamiennej. Z treści przepisu jednoznacznie wynika, że o ile organ uznałby za zasadne przyznać, w konkretnym przypadku, nieruchomość zamienną za wywłaszczoną, niebędąca uprzywilejowaną, musiałby najpierw uzyskać stosowną zgodę. Przy czym nawet gdyby upragniony do odszkodowania wnosił wprost o przyznanie nieruchomości zamiennej to z omawianego przepisu nie wynika zobowiązanie do wystąpienia o zgodę do PKPG.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.