Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 lutego 2023 r., III SA/Kr 1384/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 4 lipca 2022 r., nr SKO.ŚR/4111/296/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżący zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego.
- 2. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż strona skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie osobie niepełnosprawnej pomocy w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie i występowanie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z w/w przepisu ani z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych;
- 3. art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż Skarżący nie zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym, mimo że z oświadczenia Skarżącego i ustaleń organów jednoznacznie wynika (co też sąd i instancji sam przywołał i nie zakwestionował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), że Skarżący nie wykonuje żadnych prac w gospodarstwie rolnym bratowej.
Skarżący wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że nie zgadza się z zaskarżonym wyrokiem w zakresie w jakim stwierdza, iż dla przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego koniecznym jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do realizowania ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego oraz że powinien był wykazać, że podjął zakończone niepowodzeniem próby zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce w inny sposób aniżeli poprzez osobiste sprawowanie opieki i pobieranie z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego. Zakwestionował również stanowisko sądu I instancji w zakresie uznania, iż nie zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym.
W odniesieniu do konieczności ustalenia, że pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu co strona są niezdolne do sprawowania bądź finansowania opieki zgodnie z ciążącym na nich obowiązkiem alimentacyjnym Skarżący stwierdził, iż okoliczność ta pozostaje bez wpływu na przedmiotową sprawę. Brak jest w ustawie o świadczeniach rodzinnych podstawy do uznania, iż stronie należne będzie świadczenie pielęgnacyjne jedynie w sytuacji, w której pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu będą obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki.
Wskazał, że z art. 17 ust. 1, 17 ust. 1a oraz. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że ustawodawca ustanowił kolejność osób, które mają możliwość uzyskania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego oraz określił okoliczności umożliwiające wykluczenie ich z tej kolejności (śmierć, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozbawienie praw rodzicielskich etc.), co umożliwia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym w dalszej kolejności, jednak w żadnym z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określił żadnych "zasad kolizyjnych" między uprawnionymi w tym samym stopniu. Zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w tym samym stopniu są na równi uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i każde z nich może, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, prawo do tego świadczenia uzyskać.
Ustawa określa krąg osób uprawnionych do świadczenia jako osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, jednak nie wskazuje, że w przypadku, gdy żyje kilka osób zobowiązanych w równym stopniu to konieczne jest wykazanie, że wszystkie pozostałe poza wnioskodawcą są obiektywnie niezdolne do zrealizowania ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. Skarżący wskazał, że wykładnię taką potwierdza stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28.01.2022 sygn. akt I OSK 925/21. Brak jest zatem podstaw do uznania, że konieczne jest wykluczenie możliwości sprawowania opieki przez inne osoby zobowiązane alimentacyjnie w tym samym stopniu wobec osoby niepełnosprawnej, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednej z tych osób. Odmowa przyznania świadczenia na takiej podstawie wprost stać będzie w sprzeczności z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie znajduje oparcia w żadnych innych przepisach prawa.
W skardze kasacyjnej podkreślono, że warunek wykazania skorzystania z wszystkich dostępnych form pomocy przed wystąpieniem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie wynika z art. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analogicznie również pogląd sądu I instancji dot. subsydiarności pomocy państwa w sprawowaniu opieki nad osobami niepełnosprawnymi jest poglądem nieznajdującym oparcia w przepisach prawa.
Żadna z norm wynikających z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ustanawia obowiązku wykazania "wyczerpania" innych form pomocy ani tym bardziej nie ustanawia zasady subsydiarności pomocy państwa w opiece nad osobami niepełnosprawnymi. Jeśli wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednocześnie nie spełniając żadnej z przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. to świadczenie pielęgnacyjne należy mu przyznać bez względu na to czy ma rodzeństwo, które mogłoby w opiece pomóc, czy jego gmina oferuje usługi opiekuńcze lub inne formy pomocy, czy też stać by go było na opłacenie sprawowania opieki przez inną osobę z innych niż praca zarobkowa źródeł dochodu. Okoliczności te z punktu widzenia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mają znaczenia i pozostają bez wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji jak również organy orzekające w sprawie błędnie oceniły spełnienie przez niego przesłanki rezygnacji z podejmowania pracy w gospodarstwie rolnym. Przywołując stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gdański z 1 lutego 2022 r. III SA/Gd 1190/21 Skarżący wyjaśnił, że przesłanka pozwalająca na przyznanie rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego nie opiera się na domniemaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lecz wynika ze stanu faktycznego. Domniemanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wynikające z objęcia ubezpieczeniem przysługującym rolnikowi wynika - jak zostało to wskazane powyżej - wprost z ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, natomiast przesłanka pozwalająca na przyznanie rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego nie opiera się jednak o domniemanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lecz wynika z rzeczywistego stanu rzeczy Fakt zaprzestania działalności rolniczej prowadzi do obalenia domniemania.
Ciężar dowodu wykazania tego faktu ciąży na rolniku i ustawodawca ściśle określił, jaki rodzaj dowodu będzie służyć temu celowi. Takim środkiem dowodowym, podlegającym ocenie na zasadach ogólnych jest właśnie oświadczenie składane w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 październiku 2020 r., sygn. akt I OSK1273/20).
Zatem sam fakt, że Skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania wnioskowanego świadczenia. Stwierdzenie tej okoliczności jest zatem niewystarczające do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Konkludując, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdzając, że Skarżący nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie spełnia przesłanki z art. 17b ust. 1 u.ś.r. (tj. nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego), w istocie nie poczynił żadnych ustaleń, które wskazywałyby na to, że Skarżący w rzeczywistości nadal prowadzi gospodarstwo rolne i tym samym podważałyby one wiarygodność oświadczenia Skarżącego złożonego dnia 9 czerwca 2020 r. (k. - 4 akt organu I instancji), stanowiącego - stosownie do treści art. 17b ust. 2 u.ś.r. - dowód na okoliczność zaprzestania przez niego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ odwoławczy, zaniechawszy przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, nie miał podstaw do zanegowania spełnienia przez Skarżącego przesłanki określonej w art. 17b ust. 1 u.ś.r., bowiem zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie był wystarczający do uznania, że Skarżący nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Mając na uwadze powyższe stanowisko i biorąc pod uwagę również przywołaną przez sąd I instancji okoliczność (zgodności z prawdą której sąd I instancji nie zakwestionował), że Skarżący wprost przyznał, iż mimo opłacanych składek z tytułu bycia domownikiem rolnika, nie wykonuje faktycznie żadnych prac w gospodarstwie rolnym bratowej, uznać należy, iż stanowisko sądu I instancji i organów orzekających w sprawie jest w tym zakresie błędne a co najmniej przedwczesne. Oświadczenie strony stanowi domniemanie prawne ustanowione przez przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i to do organów należy ewentualne jego obalenie. Do obalenia takiego w przedmiotowej sprawie nie doszło, bowiem zarówno organy jak i sąd I instancji przywołały stanowisko Skarżącego, zgodnie z którym mimo ubezpieczenia w KRUS nie wykonuje on żadnych prac w gospodarstwie rolnym. W takim stanie faktycznym i prawnym uznać należy, iż domniemanie zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym wynikające ze złożonego przez Skarżącego oświadczenia nie zostało obalone i wciąż pozostaje w mocy, a zatem spełniona jest przez niego przesłanka rezygnacji z podejmowania pracy w gospodarstwie rolnym, wynikająca z art. 17b u.ś.r.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu.
Rację ma Skarżący zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U: z 2022 r. poz. 615, dalej "u.ś.r.").
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 sierpnia 2024 r. I OSK 2488/23, a skład orzekający stanowisko to w pełni podziela przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki.
Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, to nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23 i 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21).
Zatem stwierdzić trzeba, że z art. 17 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz Skarżącego, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek jego przyznania.
Zgodzić się należy również ze Skarżącym, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji uzależniające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał on wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (skorzystanie z pomocy rodzeństwa, czy z usług opiekuńczych). Wskazać należy, że przepis art. 17 u.ś.r. wyraźnie określa przesłanki zarówno pozytywne, jak i negatywne, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten takiego rodzaju warunku, na który zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie ustanawia. Jest to zatem wymóg pozaustawowy. Podkreślić trzeba, że niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy władzy publicznej, a więc sądy i organy administracji publicznej, działają bowiem na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.).
Tym niemniej, pomimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.
Zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji uznały, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie wykazał bowiem by zaprzestał prowadzenia pracy w gospodarstwie rolnym.
Jak wynika z akt sprawy Skarżący złożył oświadczenie o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym datowane na 26 lipca 2021 r. Jak jednak ustaliły organy, pomimo złożenia przez Skarżącego powyższego oświadczenia nadal opłacane były za niego składki. Jak wynika z zaświadczenia wystawionego przez KRUS Oddział Regionalny w Krakowie Skarżący podlegał ubezpieczeniu jako domownik rolnika od 1 kwietnia 2007 r. do 9 lipca 2018 r. oraz od 10 marca 2020 r. do daty wydania zaświadczenia.
Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 933 z późn. zm., dalej "ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników") ilekroć w ustawie mowa jest o domowniku - rozumie się osobę bliską rolnikowi, która:
- a) ukończyła 16 lat,
- b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie,
- c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.
Podkreślić należy, że ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników wprowadza w art. 38 pkt 4 domniemanie, że osoba bliska rolnikowi, spełniająca warunki określone w art. 6 pkt 2 lit. a i b, stale pracuje w gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy - jeżeli okoliczność ta została stwierdzona zgodnym oświadczeniem rolnika i tej osoby.
Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników domownik rolnika, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny podlega z mocy ustawy wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu podlega z mocy ustawy jeżeli ten rolnik nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty albo nie ma ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Domownik na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlega również ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu.
Sąd kasacyjny dostrzega, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników to rolnik - nie zaś domownik - jest obowiązany, nie czekając na wezwanie, w ciągu 14 dni zgłaszać Kasie osoby podlegające ubezpieczeniu w jego gospodarstwie oraz informować Kasę o okolicznościach mających wpływ na podleganie ubezpieczeniu i o zmianach tych okoliczności.
Dostrzega również podnoszoną przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego okoliczność, że "nie wykonuje faktycznie żadnych prac w gospodarstwie rolnym bratowej".
Oznacza to jednak, że Skarżący na potrzeby ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników traktowany jest jako domownik rolnika, a więc jako osoba stale pracująca w gospodarstwie rolnym, co łączy się z objęciem go ubezpieczeniem emerytalno-rentowym, wypadkowym oraz chorobowym i umożliwia mu skorzystanie ze świadczeń wynikających z tychże ubezpieczeń. Jednocześnie, na potrzeby przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w trybie przepisów u.ś.r. Skarżący twierdzi, że nie wykonuje żadnej pracy w gospodarstwie rolnym. W tej sytuacji Kolegium uznało, że oświadczenia Skarżącego o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym uznać należy za nie potwierdza stanu faktycznego, Sąd Wojewódzki podzielił zaś powyższe ustalenie organu drugiej instancji wskazując, że Skarżący nie wykazał, by w związku z opieką nad matką zaprzestał pracy jako domownik w gospodarstwie rolnym.
Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Skarżący nie podniósł w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie dokonanej przez organy i podzielonej przez Sąd Wojewódzki oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym przedstawionego przez Skarżącego oświadczenia o rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym. Sformułował jedynie zarzut naruszenia art. 17b u.ś.r. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń faktycznych, które przyjął Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo zwrócić należy również uwagę, że przywołany przez Skarżącego jak wzorzec kontroli przepis art. 17b u. ś.r. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej. Oznacza to, że podniesionych w skardze kasacyjneh zarzut nie został należycie skonkretyzowany, a w konsekwencji uchyla się spod kontroli kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.