Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1052/15 oddalił skargę R. P. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany wpisu w ewidencji punktów karnych.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
R. P. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z wnioskiem o ustalenie ostatecznej ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w związku z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji, wskazując że w dniu 23 marca 2015 r. uczestniczył on w dobrowolnym szkoleniu w WORD w Pile. Odbycie szkolenia przez kierowcę, w jego ocenie, powinno skutkować zmniejszeniem liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
W odpowiedzi na powyższe Wojewódzki Komendant Policji w Poznaniu pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił zmniejszenia liczby punktów za przewinienia w ruchu drogowym. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca łącznie otrzymał za nie 25 punktów. Pięć naruszeń przepisów ruchu drogowego miało miejsce w okresie od 27 października 2013 r. do 19 października 2014 r. W ocenie organu odbycie szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby punktów, ponieważ przed rozpoczęciem szkolenia wyniosła ona więcej niż 24.
R. P. pismem z dnia 14 lipca 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.
Pismem z dnia 31 lipca 2015 r. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. P. zarzucił naruszenie:
- 1) art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie odbycia przez niego szkolenia dającego podstawę do obniżenia liczby uzyskanych punktów karnych;
- 2) § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez jego zastosowanie, pomimo sprzeczności z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 92 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że wnioskodawca łącznie otrzymał za naruszenia 25 punktów. Pięć naruszeń przepisów ruchu drogowego miało miejsce w okresie od 27 października 2013 r. do 19 października 2014 r. Dopiero w dniu 23 marca 2015 r. odbył on szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
W ocenie Sądu jednoznaczna normatywnie jest treść art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowiąca, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24. Ustawodawca ustalił zatem pułap 24 punktów, których przekroczenie przez kierowcę uniemożliwia już usunięcie części z nich po upływie 1 roku od dnia naruszenia. Przepis art. 130 ust. 3 przewidujący zmniejszenie liczby punktów przez uczestnictwo kierowcy w szkoleniu może więc dotyczyć tylko takiej osoby, której za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie przypisano więcej niż 24 punkty karne. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia także treść § 8 ust. 6 rozporządzenia, stanowiąc, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. W treści punktu 4 art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym wskazano jednoznacznie cel unormowania podustawowego.
Mianowicie – miał ona na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 488) realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia. Stanowi on jedynie konkretyzację normy zawartej w art. 130 ust. 3 ustawy.
Zdaniem Sądu przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. W wyroku z dnia 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98 Trybunał Konstytucyjny podkreślił także konieczność uwzględniania zależności o charakterze funkcjonalnym, zwłaszcza w sytuacjach kiedy zakres delegacji może wywoływać wątpliwości.
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10 wskazano, że aby prawidłowo ustalić relację pomiędzy ust. 3 i 4 art. 130 Prawa o ruchu drogowym należy uwzględnić przywoływany art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Wprowadza on obowiązek poddania badaniu psychologicznemu kierowcę, który przekroczy liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust.
1. Przekroczenie wskazanej liczby punktów wywołuje konieczność przeprowadzenia badania psychologicznego w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosków, że zmniejszenie liczby punktów może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. Stosując więc w procesie odczytania regulacji ustawowych wykładnię systemową i funkcjonalną należy dojść do wniosku, iż akt podstawowy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawowej.
Odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym może być środkiem dyscyplinującym, ale nie może być środkiem skutecznym wobec przekroczenia 24 punktów. Kurs ma jedynie umożliwić odzyskanie punktów, ale tylko w tych wypadkach, w których ustawodawca uznał, że nie nastąpiło wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego. W przeciwnym razie konieczny jest egzamin kwalifikacyjny. To jest pułap dyscyplinowania kierowców i ograniczania wielokrotnego naruszania przepisów. O tym, że szkolenie nie może zmniejszać liczby punktów w sytuacjach przekroczenia 24 punktów świadczą choćby obwarowania dotyczące samego kursu - kierowca musi mieć prawo jazdy dłużej niż rok (aby zapobiec sytuacji, że w ciągu krótkiego czasu kierowca dopuści się wielu przewinień), nie może też zgłaszać się na kurs częściej niż 1 raz na 6 miesięcy (chodzi o wyeliminowanie sytuacji, w której kierowca może uczestniczyć w kursie w każdym czasie, jeśli tylko uzna, że uzyskał zbyt dużą liczbę punktów).
Bez wskazanych wymogów co do uczestnictwa w kursie cel jego byłby fikcyjny, służyłby bowiem wyłącznie usuwaniu punktów i był skutkiem kalkulacji matematycznej, a nie wdrażaniem do przestrzegania przepisów ustawy. Obostrzenia stanowią o wyjątkowości kursu w obliczu przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Samo szkolenie nie może wyłączać odpowiedzialności osoby wielokrotnie łamiącej przepisy, choć jest również środkiem dyscyplinującym kierowców nie przekraczających tej punktacji. Wszystkie obostrzenia dotyczące warunków przystąpienia do kursu należy rozpatrywać łącznie w aspekcie jego celowości i skuteczności. Funkcje prewencyjne przepisów w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. P., zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów i przyjęciu, że uczestnictwo w szkoleniu po skierowaniu przez Komendanta Policji wniosku, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów karnych;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dowodu w postaci zaświadczenia Dyrektora WORD w Pile o odbytym przez skarżącego, w dniu 23 marca 2015 r. szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i wynikających z niego konsekwencji w postaci zmniejszenia o 6 liczby posiadanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego oraz nieuwzględnienie okoliczności niezgodnej z prawem - doliczenia w ewidencji 4 punktów z urządzenia do pomiaru prędkości w ruchu drogowym o nazwie handlowej INTRGRA Ba, które nie posiada decyzji Prezesa Głównego Urzędu Miar w Warszawie o nadaniu typu urządzenia pomiarowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w rozporządzeniu z dnia 25 kwietnia 2012 r. Minister Spraw Wewnętrznych przekroczył zakres delegacji ustawowej w takim względzie, że ustalił brak możliwości odliczenia punktów z tytułu odbytego szkolenia po przekroczeniu 24 punktów w sytuacji gdy upoważnienie uprawniało Ministra tylko do określenia liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadajacych naruszeniu przepisów ruchu drogowego. Minister tym samym poszerzył zakres wyjątków przewidzianych w art. 130 ust. 3 ustawy, zdanie drugie.
Ponadto, cel ustawy, tj. zdyscyplinowanie kierowców jest zrealizowany również w przypadku gdy kierowca odbędzie szkolenie określone w art. 130 ust. 3 ustawy po uzyskaniu 24 punktów. Z tytułu odbytego szkolenia kierowca może uzyskać odjęcie tylko określonej liczby punktów, tj. określonej w § 8 ust. 4 rozporządzenia na 6 punktów. Zatem maksymalna ilość punktów karnych, która nie powoduje konsekwencji przewidzianych w artykułach “sankcyjnych" ustawy wynosi 30 punktów.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uznanie prawa skarżącego, zagwarantowanego w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, do odliczenia 6 punktów w związku z odbytym szkoleniem w ośrodku WORD w Pile w dniu 23 marca 2015 r., od ilości punktów karnych zgromadzonych na jego koncie w okresie jednego roku, tj. w okresie od 27 października 2013 r. do 19 października 2014 r. lub
- 2) przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić skuteczny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, jeżeli jest ono sporządzone w taki sposób, że uniemożliwiona jest instancyjna kontrola sądowa.
W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. gdyż Sąd I instancji wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył stan sprawy, jak również stanowiska obu biorących udział w postępowaniu stron, zawarte w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę. Sąd ocenił w sposób właściwy, z jakich powodów zaskarżona czynność, której przedmiotem była odmowa dokonania zmiany wpisu w ewidencji punktów karnych, nie narusza prawa, a w konsekwencji dlaczego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.
Tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a ta okoliczność nie pozwala na przyjęcie jako uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z merytorycznym rozstrzygnięciem nie oznacza wadliwości uzasadnienia.
Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 130 ust. 3 i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.
W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej czynności art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.r.d.", przewidywał, że kierowca wpisany do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy.
Natomiast art. 130 ust. 4 P.r.d. zawierał upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. W przepisie tym zostały określone kryteria, jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Były nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie zaś powyższej delegacji stanowiło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, które weszło w życie w dniu 9 czerwca 2012 r.
W § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia określono, że organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 P.r.d., przy czym zgodnie z § 8 ust. 6 odbycie szkolenia nie powodowało zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Oznacza to, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogli skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 P.r.d., za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany był bowiem kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. i nie mógł skorzystać z uprawnienia zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt.
Za powyższym rozumieniem art. 130 ust. 3 P.r.d. w zw. z § 8 ust. 6 i § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia przemawia również treść ww. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d., zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlegały osoby posiadające uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowane decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d. nie pozostawia wątpliwości, że rozstrzygnięcie w nim przewidziane miało charakter decyzji związanej, a zatem po przekroczeniu 24 punktów otrzymanych w związku z naruszeniami przepisów ruchu drogowego obligatoryjne było skierowanie kierowcy do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwe odczytanie treści wskazanych wyżej przepisów, z uwzględnieniem wykładni systemowej i funkcjonalnej, prowadzi do wniosku, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. nie są sprzeczne z delegacją ustawową i unormowaniami ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Zwrócić należy zwrócić uwagę na sposób redakcji delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego, która odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Konstytucja wymaga, m.in., aby w upoważnieniu ustawowym określić "wytyczne dotyczące treści" przepisów wykonawczych. Wytyczne te zawierał art. 130 ust. 4 P.r.d., który wskazywał, że przepisy wykonawcze mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W tym też kontekście, konstytucyjność § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał Naczelny Sąd Administracyjny, który wielokrotnie formułował tezę, że ostatni z wymienionych przepisów wykonawczych odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 130 ust. 3 P.r.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 P.r.d. (por. np. wyroki z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2515/14, z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2420/15, z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3088/15 oraz z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 173/16; dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to zasługuje na aprobatę.
Odczytanie przepisów ustawy w sposób postulowany w skardze kasacyjnej i nadanie im takiej treści, aby kierowca w drodze odbycia szkolenia mógł zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych kierowca odbywając na własny koszt szkolenie uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków służących dyscyplinowaniu kierowców i wdrażaniu ich do przestrzegania zasad ruchu drogowego stałoby się iluzoryczne. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna przepisów, które w myśl założenia ustawodawcy powinny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego.
Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że skoro w dniu 23 marca 2015 r., tj. w dniu odbycia przez skarżącego kasacyjnie szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Pile, suma otrzymanych przez niego punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, przekroczyła 24, to odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 P.r.d.
Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.