Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2544/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 414/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kozienicach na uchwałę Rady Gminy Garbatka-Letnisko z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej w tytule słowa "wykraczających poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego", § 2 co do słów "obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego", § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 co do słów "w czasie przekraczającym wymiar zajęć podstawy programowej wychowania przedszkolnego";

1. 2) stwierdził, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonania w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku;
2. 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Gminy Garbatka-Letnisko (dalej Rada Gminy), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uso bądź ustawa oświatowa) w dniu [...] lipca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłaty za świadczenia usług wykraczających poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w Przedszkolu Samorządowym prowadzonym przez Gminę Garbatka- Letnisko (dalej Uchwała).

W treści Uchwały ustalono m.in. [że] świadczenia udzielane przez przedszkole w zakresie realizacji programu wychowania przedszkolnego, obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego, o której mowa w odrębnych przepisach, realizowane są bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie, na zasadach określonych w statucie Przedszkola (§ 2). Świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie przekraczającym wymiar zajęć podstawy programowej wychowania przedszkolnego są odpłatne (§ 3 ust.

1) w wysokości 0,11% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, za jedną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu (§ 3 ust. 3). Zastrzeżono, że opłata ulega zaokrągleniu do pełnych złotych (§ 4 ust. 2 Uchwały). W § 7 Uchwały ustalono oddzielną stawkę za wyżywienie dziecka w wysokości kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie jednego dziecka (dzienna stawka żywieniowa) pomnożonej przez ilość dni w danym miesiącu. Wysokość dziennej stawki żywieniowej ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. Pa [...], Prokurator Rejonowy w Kozienicach zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. 1) art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso przez niewłaściwe zastosowanie przepisu kompetencyjnego będącego postawą podjęcia Uchwały wyrażające się w:
2. - niesprecyzowaniu, za jakie konkretnie świadczenia pobierana jest opłata oraz jaka jest jej wysokość w odniesieniu do poszczególnych świadczeń;
3. - niedopuszczalnym powiązaniu w § 3 ust. 3 Uchwały wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem;
4. 2) art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z powołanych przepisów przez:
5. - bezpodstawne określenie w § 4 ust. 2 Uchwały zasad zaokrąglania wysokości miesięcznej opłaty, co stanowi niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w zasadę swobody umów i treść stosunku cywilnoprawnego między dyrektorem przedszkola oraz rodzicem lub prawnym opiekunem dziecka;
6. - uzależnienie w § 4 ust. 1 Uchwały wysokości miesięcznej opłaty od deklarowanej przez rodziców dziecka liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu;
7. - bezpodstawnym wprowadzeniu w § 7 Uchwały opłaty za wyżywienie dziecka w przedszkolu jak również nieuprawnionym określeniu zasad płatności za wyżywienie (k. 3 akt sądowych).

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że w systemie prawa, a w szczególności w ustawie oświatowej brak normy prawnej przyznającej organom uchwałodawczym gmin kompetencji do określania zasad zaokrąglania opłat za świadczenia przedszkoli, uzależnianie wysokości miesięcznej opłaty od deklarowanej przez rodziców liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu, czy też wprowadzenia opłaty za wyżywienie dziecka w przedszkolu oraz zasad jej płatności, co sprzecznie z zakresem delegacji ustawowej uczyniła Rada Gminy. Przyznana ustawowo radzie gminy kompetencja do określenia wysokości opłat jest realizowana w sposób nieprawidłowy. Nie skonkretyzowano wysokości należności za każde z poszczególnych wymienionych w Uchwale świadczeń. Zdaniem Prokuratora ustalenie jednej ryczałtowej, sumarycznej opłaty zbiorczej za wymienione świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie narusza konstrukcję i cel przepisu kompetencyjnego wynikającego z ustawy oświatowej.

Wymóg skonkretyzowania poszczególnych świadczeń w powiązaniu z przysługującą za nie opłatą wynika z faktu, że owa opłata jest daniną publiczną, co akcentuje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Pobiera się ją w związku z określonymi czynnościami lub usługami podmiotów prawa publicznego. Skarżący podniósł, że wprowadzenie oddzielnej opłaty za wyżywienia dziecka w przedszkolu i określenie zasad ponoszenia tej płatności stanowi niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w treść cywilnoprawnej umowy między rodzicem lub opiekunem prawnym dziecka, a dyrektorem przedszkola, naruszając tym samym zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 kc.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] listopada 2012 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłaty za świadczenia usług wykraczających poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w Przedszkolu Samorządowym prowadzonym przez Gminę Garbatka–Letnisko, mocą której wygaszono moc obowiązującą uchwały nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji w pierwszej kolejności zaznaczył, że utrata mocy przez Uchwałę na skutek podjęcia przez Radę Gminy kolejnej uchwały w tym przedmiocie (uchwała nr [...] z dnia [...] listopada 2012r.) wywarła skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, a orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana Uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., W 5/94, (OTK 1994/II poz.

44) wskazał, że za uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie administracji publicznej rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Sam fakt uchylenia zaskarżonej Uchwały nie daje podstaw do umorzenia postępowania czy oddalenia skargi z tego powodu, o co wnioskuje autor odpowiedzi na skargę, gdyż w okresie do jej uchylenia Uchwała znajdowała się w obrocie prawnym i wywierała wobec podmiotów jej dotyczących określone skutki prawne. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie Uchwały organ gminy pobierał opłaty za przedszkole, zaskarżona Uchwała wywołała zatem skutki prawne.

Punktem wyjścia dla prawnej oceny Uchwały jest fakt zmiany z dniem 1 września 2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej Uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 uso. Zmiana powyższa dokonana została ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991, dalej ustawa zmieniająca). Na mocy art. 2 ustawy zmieniającej uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 uso, zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 uso, nie dłużej niż do dnia 31.8.2011 r. Rady gmin zostały więc zobligowane do podjęcia przed 1 września 2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 uso i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, zamieszczonego w art. 14 ust. 5 uso.

Do 31 sierpnia 2010 r. przedszkole publiczne definiowane było jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 uso, miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały za zadanie ustalania opłat za udzielane, przez przedszkola, świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia, co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy.

W praktyce tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty.

Na mocy ustawy zmieniającej, przedszkole publiczne zostało zdefiniowane, jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 uso). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu.

Zgodnie z art. 3 pkt 13 uso przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 uso została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., nr 4, poz. 17, dalej załącznik do rozporządzenia z 2008 r.).

Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia z 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 [ze zm.], dalej załącznik nr 1 do rozporządzenia z 2001 r.), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 uso w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty.

Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 uso.

Przenosząc powyższe rozważania na kanwę kontrolowanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że fakt dokonania nowelizacji ustawy o systemie oświaty nie w pełni został uwzględniony przez organ uchwałodawczy Gminy. Zaskarżona Uchwała, mimo że podjęta [...] lipca 2011 r., a więc prawie rok po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 5 sierpnia 2010 r., w istotnej części oparta została na treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 uso w wersji sprzed nowelizacji. Świadczy już o tym sam sposób określenia przedmiotu Uchwały w jej tytule, w którym mowa jest o opłatach "za świadczenia usług wykraczających poza realizację podstawy programowej", a także treść § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 Uchwały, które stanowią, że odpłatne są "świadczenia udzielane przez przedszkole w czasie przekraczającym wymiar zajęć podstawy programowej" i § 2 Uchwały, który stanowi, że bezpłatne są świadczenia udzielane przez przedszkole w zakresie realizacji programu wychowania przedszkolnego "obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego".

Wszystko to dowodzi, że Rada Gminy podejmując Uchwałę oparła się w części na nieaktualnej już treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 uso. Sąd I instancji podzielił pogląd, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści nieobowiązującej w dniu podjęcia uchwały narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały (wyrok WSA z 14.2.2012 r., IV SA/Po 1228/12, cbosa). Tą regułę należy odpowiednio odnieść do sytuacji, gdy do nieaktualnej podstawy odwołuje się część uchwały – wówczas nieważnością dotknięta będzie ta część.

Wadliwość tych przepisów wynika nie tylko z faktu, że odwołują się do irrelewantnego w świetle aktualnej regulacji art. 14 ust. 5 uso pojęcia "świadczeń przekraczających podstawę programową", ale że zarazem błędnie przesądzają, że czas przekraczający bezpłatne 5 godzin dziennie pobytu dziecka w przedszkolu poświęcony będzie świadczeniom przekraczającym podstawę programową. W ten sposób Rada Gminy nie tylko, że nie wykonała prawidłowo upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso w nowym brzmieniu, ale także bezpodstawnie – i ze szkodą dla uczęszczających do przedszkola dzieci – ograniczyła możliwość świadczenia przez gminne przedszkola publiczne usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin dziennie. Tymczasem aktualne brzmienie delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 uso w ogóle nie upoważnia prawodawcy lokalnego do określania zakresu i przedmiotu świadczeń, jakie będą udzielane przez przedszkola publiczne w czasie "płatnym".

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że Prokurator niezasadnie zarzuca Uchwale niewłaściwe zastosowanie przepisu kompetencyjnego, będącego podstawą podjęcia Uchwały, poprzez niesprecyzowanie, jaka jest wysokość opłaty w odniesieniu do poszczególnych świadczeń oraz niedopuszczalnym powiązaniu wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem. Nie podzielił również zarzutu skarżącego, że skoro opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, to przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola winna być uzależniona od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok NSA z 24.1.2013 r. I OSK 1581/12, cbosa).

W zaskarżonej Uchwale opłata naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu (§ 3 ust. 3 Uchwały). Opłata uzależniona jest więc od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem, a nie od rodzaju i jakości oferowanych świadczeń.

Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń - czego żąda skarżący – byłoby uzasadnione gdyby prowadzący placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze jak i koszty osobowe i rzeczowe. W zaskarżonej uchwale, w § 3 ust. 3 koszty jednostkowe stanowią określony ułamek (0,11%) aktualnie obowiązującej stawki minimalnego wynagrodzenia. Biorąc pod uwagę wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku 2013, która wynosi 1.600 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z 14 września 2012 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2013 r. - Dz. U. 2012 r., poz. 1026), wysokość opłaty za każdą godzinę przebywania dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie nie przekracza 2 złotych. Przedstawiona opłata ma charakter symboliczny i nie narusza zasady ekwiwalentności. Stanowisko skarżącego byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole.

Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 uso, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 uso. Tylko w przypadku, gdy opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, gmina obligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację.

Natomiast tak jak w sprawie niniejszej, gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (wyrok NSA z 24.1.2013 r., I OSK 1777/12, cbosa).

W ocenie Sądu I instancji, matematyczne zaokrąglenie opłaty nie zmienia w zasadniczy sposób jej wysokości i tym samym nie powoduje, że traci ona symboliczny charakter. Z tych też powodów Sąd I instancji nie podzielił zarzutu Prokuratora, że przepisy zaskarżonej uchwały rażąco naruszają prawo z uwagi na naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń. § 2 wskazuje, że bezpłatnie realizowane są świadczenia w wymiarze 5 godzin dziennie, a co oznacza, że odpłatność dotyczy świadczeń ponad 5 godzin dziennie. To, że organ określa w § 3 ust. 2 rodzaj zajęć, jakie winny być prowadzone w czasie przekraczającym 5 godzin świadczy, jedynie o staranności organu prowadzącego, który przewidziany rodzaj zajęć może egzekwować.

Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał zarzuty dotyczące wprowadzenia oddzielnej opłaty za wyżywienie. Zgodnie z art. 67 lit. a) ust. 2 uso, w wersji obowiązującej w dacie podjęcia Uchwały, korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. Zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę. Do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w ust. 2, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Poza sporem pozostaje, że ów przepis ma zastosowanie także do przedszkoli. Kompetencja rady gminy bezspornie sprowadza się do określenia wysokości konkretnych opłat za wyżywienie w granicach zakreślonych ust. 2 art. 67a uso. Nie ulega wątpliwości, że określenie to winno opierać się o zasadę ekwiwalentności. Opłaty za korzystanie z posiłku winny być ustalone, jako równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania. § 7 ust. 1 Uchwały powyższe wymogi w pełni realizował, gdyż stanowił jedynie o wartości surowców wykorzystywanych do posiłków, stąd zarzut istotnego naruszenia prawa w tym zakresie jest nieuprawniony.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Prokurator Okręgowy w Radomiu, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego:

1. - przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz.908, dalej ZTP) polegające:
2. 1. na przyjęciu, że w § 2 Uchwały Rada Gminy przekroczyła granicę upoważnienia ustawowego tylko co do słów "obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego", podczas gdy § 2 został uchwalony z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego także w zakresie w jakim określono, że bezpłatne są świadczenia udzielane przez przedszkole w zakresie realizacji programu wychowania przedszkolnego, w sytuacji gdy art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso upoważniał organ prowadzący przedszkole wyłącznie do ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole w oparciu o kryterium czasu pobytu dziecka w przedszkolu niezależnie od tego, czy udzielone świadczenia tego mieszczą się w pojęciu realizacji programu wychowania przedszkolnego;
3. 2. przyjęciu, że odwołanie się w treści § 2 Uchwały w zakresie zasad bezpłatnego udzielania świadczeń do treści statutu przedszkola nie narusza upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso, w sytuacji gdy przepisy te upoważniały organ prowadzący przedszkole wyłącznie do ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole w oparciu o kryterium czasu pobytu dziecka w przedszkolu;
4. 3. stwierdzeniu w § 2 nieważności Uchwały wyłącznie co do słów "obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego", bez jednoczesnego wyeliminowania z obrotu prawnego dalszych słów, "o której mowa w odrębnych przepisach", w sytuacji gdy zwrot "obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego, o której mowa w odrębnych przepisach" stanowi zwartą całość i jako taki jest dotknięty istotnym naruszeniem prawa polegającym na przekroczeniu granic normy kompetencyjnej przewidzianej w art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso, przy czym w następstwie stwierdzenia nieważności § 2 Uchwały w części obejmującej jedynie słowa "obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego" przepis ten stał się nieczytelny;
5. 4. przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i § 115 w zw. z § 143 ZTP, a nadto art. 3531 kc polegające na przyjęciu, że w § 4 ust. 3 i § 5 Uchwały nie dopuszczono się istotnego naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu granic delegacji ustawowej wynikającej z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso, podczas gdy Rada Gminy nie miała kompetencji do ustalenia w treści tego przepisu zasad zaliczania nienależnej opłaty na poczet świadczeń przyszłych, a nadto kompetencji do wskazywania, że zakres realizowanych przez przedszkole świadczeń, zasady wnoszenia opłaty oraz zadeklarowaną liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicem dziecka, przy czym kwestie uregulowane we wskazanych przepisach aktu miejscowego, a należące do domeny prawa cywilnego, wyłączone zostały z zakresu regulacji publicznoprawnej;
6. 5. przez błędną wykładnię art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i § 115 w zw. z § 143 ZTP, polegające na przyjęciu, że ustalenie w § 4 ust. 2 Uchwały zasad zaokrąglania opłaty za świadczenia przedszkola mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso;
7. 6. przez błędną wykładnię art. 67a ust. 2 i 3 uso w zw. z art. 14 ust. 6 uso polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy miała kompetencję do ustalenia zasad odpłatności za wyżywienie dziecka w przedszkolu wynikającą z art. 67a ust. 2 uso, podczas gdy treść tego przepisu została zmieniona z dniem 23 sierpnia 2008 r. na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. nr 145, poz. 917, dalej ustawa z 25 lipca 2008 r.), wobec czego przepis ten w brzmieniu ustalonym ustawą z 25 lipca 2008 r. nie przewidywał kompetencji organu prowadzącego do ustalenia opłat za wyżywienie dziecka w przedszkolu, przy czym zgodnie z art. 67a ust. 3 w zw. z art. "5c pkt 3a" uso kompetencję do ustalenia warunków korzystania ze stołówki przedszkola oraz opłat za posiłki posiada dyrektor tegoż przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym, a kompetencję organu prowadzącego wykonuje w tym wypadku wójt;
8. 7. przez błędną wykładnię art. 67a ust. 2 i 3 uso polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy była upoważniona do uregulowania w § 8 Uchwały zasad odpłatności pracowników przedszkola za korzystanie z posiłków.

Wskazując na powyższe naruszenia Prokurator wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zasadnym okazał się być w części zarzut naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso, i § 115 w zw. z § 143 ZTP.

W zaskarżonej uchwale Rada jako podstawę prawną uchwały wskazała art.18 ust. 2 pkt 15 usg i art. 14 ust. 5 pkt 1 uso.

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym postanowił, że: Do wyłącznej właściwości rady gminy należy:...

15) stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 15). Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1).

Kompetencją przysługującą radzie gminy w oparciu o art. 14 ust. 5 pkt 1 uso jest określenie wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę: a) publicznym przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, b) publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Z kolei w art. 6 ust. 1 uso ustawodawca wskazał, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego;

1. 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie;
2. 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;
3. 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach, z zastrzeżeniem ust. 6.

Z istoty tej regulacji wynika, że gmina może zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym w ogóle; ma natomiast obowiązek zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Tym samym rada gminy uzyskała kompetencję nie tylko do ustalenia czasu dłuższego niż 5 godzin do zapewnienia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolu publicznym, ale także do ustalenia zasad odpłatności za nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym w okresie przekraczającym owe 5 godzin (wyrok NSA z 24.1.2013 r.: I OSK 1581/12, Lex nr 136081; I OSK 1776/12, Lex nr 1360825; I OSK 1777/12, Lex nr 1360826; wyrok NSA z: 19.6.2013 r., I OSK 607/13, NZS 2013/5/11; 8.11.2013 r., I OSK 1809/13; wyrok WSA w Poznaniu z 22.5.2013 r., IV SA/Po 393/13, cbosa).

Rada Gminy przekroczyła granice upoważnienia ustawowego w tytule Uchwały, w części obejmującej słowa "wykraczających poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego"; § 2 w części obejmującej słowa "obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego, o której mowa w odrębnych przepisach"; § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 w części obejmującej słowa "w czasie przekraczającym wymiar zajęć podstawy programowej wychowania przedszkolnego". Od dnia 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne, nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego (jak było przed dniem wejścia w życie art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 14 ust. 5 uso w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 2 i 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty Dz. U. z 2010 r., nr 148, poz. 991, dalej ustawa zmieniająca; art. 2 i 3 ustawy zmieniającej).

Trafnie Prokurator Okręgowy podniósł, że zwrot "obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego, o której mowa w odrębnych przepisach", stanowi zwartą całość i jako taki w sposób istotny przekracza granice normy kompetencyjnej, dekodowanej z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso.

Nietrafnie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 uso, i § 115 w zw. z § 143 ZTP, w tej części, w której Wojewódzki Sąd aprobował odwołanie się w § 2 Uchwały do zasad określonych w statucie Przedszkola. Statut przedszkola nie może być bowiem w materii istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy sprzeczny z obowiązującą ustawą oświatową.

Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 2 uso i § 115 w zw. z § 143 ZTP, a nadto art. 3531 kc, okazał się być niezasadnym.

Trafnie Prokurator Okręgowy wskazał, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia spawy), organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471, 114/09/946, dalej Konstytucja RP).

Przepisy art. 92 i art. 94 Konstytucji RP mają zbliżony cel - służą realizacji prymatu ustawy i zachowaniu spójności systemu prawa. Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok TK z 10.4.2001, U 7/00, OTK 2001/3/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 13 uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego - zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki- op. cit. s. 14 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19.X.1988 r., Uw 4/88, OTK 1988 s. 79; 23.X.1995 r., K 4/95, OTK 1995/2/s.100; 22.9.1997 r., K 25/97, OTK 1997/3-4/s.304; 25.5.1998 r., U 19/97, OTK 1998/4/s. 262-263; wyrok z: 24.3.1998 r., K 40/97 r., OTK 1998/2/s.72; 26.X.1999 r., K 12/99 OTK 1999/6/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: Konstytucja RP.

Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14, 16-35 do art. 92). Upoważnienie ustawowe nie musi być zawarte w przepisie ustawy, wprost upoważniającym do wydania aktu podstawowego - wystarczy, że wytyczne dadzą się wyinterpretować także z innych przepisów ustawy (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z 26.X.1999 r., K 12/99, OTK 1999/6/120 s. 684, z aprobującą glosą Sł. Wronkowskiej, Prz. Sejm. 2000/3/100).

W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji RP określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności (K. Działocha w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2001 t. II uw. 4 s. 5 do art. 94). Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego różni się od upoważnienia do wydania rozporządzenia określonego w art. 92 Konstytucji (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck 2012 s. 547 nb 3).

Skoro związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, to należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że upoważnienia zawarte w ustawie mogą mieć charakter: 1) upoważnień szczególnych – określających organ właściwy do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania i wytyczne dotyczące treści aktu;

1. 2) upoważnień generalnych – określających właściwy organ oraz przesłanki wydania aktu (B. Banaszak - op. cit. s. 547 nb 3).

Przepis § 4 ust. 3 Uchwały, wskazujący że w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłata, o której mowa w ust. 1 podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne – za każdy dzień nieobecności w miesiącu poprzednim; § 5 Uchwały, wskazujący że zakres realizowanych przez przedszkole świadczeń i zasady wnoszenia opłaty, o której mowa w § 4 ust. 1 oraz zadeklarowaną liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem dziecka, uczęszczającego do przedszkola, mają wyłącznie charakter informacyjny. Ustawodawca wskazał, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego (art. 3531 kc). Z uwagi na naturę stosunku, zasada swobody umów co najmniej w zakresie dwu cech (T. Wiśniewski w: red.

J. Gudowski, Kodeks cywilny. Zobowiązania. Komentarz, t. III, cz. 1, LexisNexis 2013, s. 26-27, uw. 2), ulega silnemu ograniczeniu. Z uwagi na naturę stosunku, określoną w szczególności art. 70 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP, i art. 1 pkt 1 i 9, art. 6 ust. 1 pkt 2 uso, zasada swobody umów nie pozwala dyrektorowi przedszkola na swobodny wybór kontrahenta (dzieci przyjmowane są do przedszkola w trybie rekrutacji), a treść umowy o nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie przekraczającym okres bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, podlega w istotnym zakresie reglamentacji ustawowej (T. Wiśniewski – op. cit. s. 30-31, uw. 11). Regulacja zwarta w ustępie 2 § 4 Uchwały, w części nakazującej zaokrąglanie do pełnych złotych opłatę miesięczną za świadczenia przedszkoli, o których mowa w § 1 Uchwały – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - odpowiada normatywnie treści art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały – j.t. Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.) i ma na celu jedynie uproszczenie operacji finansowych.

Trafnie Sąd I instancji uznał regulacje w nich zawarte za mające charakter techniczny, porządkujący i ułatwiający wzajemne rozliczanie się z rodzicami (opiekunami prawnymi; § 1 ust. 1 lit. a) Uchwały; art. 3 pkt 10 uso), określające jedynie techniczny sposób obliczenia odpłatności. Ich przytoczenie nie narusza § 115 ZPT, który to przepis do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio (§ 143 ZTP). Odpowiedniość stosowania § 115 ZPT pozwala uznać za dopuszczalne przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym (wyrok WSA we Wrocławiu z 7.12.2009 r., II SA/Wr 401/09, Lex nr 583193; wyrok WSA w Poznaniu z 25.4.2013 r., IV SA/Po 236/13, Lex nr 1317344), co trafnie zostało uznane w kontrolowanej Uchwale za nie stanowiące o istotnym naruszeniu prawa.

Przepisy § 7 ust. 1 i 2, i § 8 Uchwały, nie naruszają w sposób istotny art. 5c pkt 3 i art. 67a ust. 3, 4 i 5 uso, w brzmieniu obowiązującym w dniu powzięcia Uchwały. Kwestionowane przepisy Uchwały mieszczą się bowiem w normatywnej treści ustępu 2 i 3 art. 67a uso, bowiem warunki korzystania ze stołówki przedszkola, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym, którego kompetencje w tej materii wykonuje wójt.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 i art. 193 ppsa orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku.

Skoro skarga kasacyjna w pozostałym zakresie nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa podlegała w pozostałej części oddaleniu.