Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 222/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. W. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie nierozpatrzenia odwołania od decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku celowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu 28 kwietnia 2014 r. Z. W. złożył do WSA w Lublinie – za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. – skargę na przewlekłość postępowania tego organu w zakresie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, lodówki, bojlera, opłacenie energii elektrycznej, w tym zakup wkładki, zakup wyżywienia dla psa i kota. Skarżący, powołując się na przepisy art. 35 § 1, § 2 i § 3 K.p.a., wskazał na brak orzeczenia w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie. Organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie wyjaśniając, że odwołanie Z. W. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2013 r. wpłynęło do siedziby Kolegium w dniu 12 sierpnia 2013 r. W dniu 27 sierpnia 2013 r. Kolegium otrzymało pismo strony z dnia 26 sierpnia 2013 r. uzupełniające odwołanie. Na posiedzeniu w dniu 30 sierpnia 2013 r. Kolegium zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania, tj. podjęcie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z małżonką skarżącego – T. W. (znajdującą się z nim w separacji, zamieszkującą w tym samym budynku) w celu ustalenia sytuacji skarżącego na okoliczność złożenia przez niego wniosku o przyznanie pomocy w rozpatrywanej sprawie.
Następnie, postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. odmówił wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie nr [...] członków Kolegium - K. A. i Z. C. Z kolei postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. organ odwoławczy – oczekując na nadesłanie stosownej dokumentacji przez OPS w N. – przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 7 października 2013 r. W dniu 13 września 2013 r. do Kolegium wpłynęło wezwanie skarżącego z dnia 11 września 2013 r., w którym zwrócił się on o usunięcie naruszenia prawa w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Kolegium uznało powyższe wezwanie za nieuzasadnione. W dniu 1 października 2013 r. do Kolegium wpłynęła z organu I instancji dokumentacja postępowania dodatkowego. Pismem z dnia 7 października 2013 r. organ odwoławczy poinformował Z. W. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia dodatkowych uwag na piśmie.
W dniu 11 października 2013 r. wpłynęło od Z. W. pismo, złożone w trybie art. 10 K.p.a. Ostatecznie, odwołanie skarżącego zostało przez organ II instancji rozpatrzone decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Reasumując, Kolegium stwierdziło, iż podjęte działania oraz fakt wydania decyzji świadczą o tym, że w sprawie nie zaistniała przewlekłość postępowania, co przesądza o bezzasadności wniesionej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że oceniany na gruncie niniejszej sprawy stan przewlekłości postępowania zachodzi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją i wymaganą zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) lub mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego ma zatem miejsce wtedy, gdy można skutecznie postawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie lub też zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Sąd, w wyniku dokonanej analizy akt sprawy, doszedł do wniosku, że Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. nie można zarzucić przewlekłości w przeprowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu odwoławczym.
WSA podkreślił, że odwołanie Z. W. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2013 r., które wpłynęło do siedziby SKO w L. w dniu 12 sierpnia 2013 r., zostało przez organ II instancji w drodze decyzji rozpatrzone. Wprawdzie powołana decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2013 r. nie została wydana w terminach wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a., jednakże w tym wypadku Sąd uznał, że opóźnienie w jej wydaniu nie wynikało z przyczyn leżących po stronie organu. Kolegium, wskutek działań samego skarżącego, było bowiem zmuszone do podejmowania dodatkowych działań procesowych, w szczególności do rozstrzygnięcia złożonego przez niego wniosku o wyłączenie członków organu od orzekania w sprawie.
Ponadto Kolegium stwierdziło konieczność zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia całokształtu istotnych okoliczności w sprawie, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. W ocenie Sądu, było to w pełni uzasadnione okolicznościami faktycznymi niniejszej sprawy, a w szczególności faktem podjęcia decyzji pierwszoinstancyjnej bez – jak wynika z jej uzasadnienia – przeprowadzenia ze skarżącym aktualizacji wywiadu środowiskowego, przy jednoczesnym powołaniu się w uzasadnieniu orzeczonej odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia na jego brak współdziałania z pracownikami socjalnymi, sprowadzający się właśnie do uniemożliwienia przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego.
W ocenie Sądu, słusznie zatem organ odwoławczy podjął w trybie art. 136 K.p.a. działania zmierzające do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego z żoną skarżącego. WSA podkreślił, że opisane czynności organu odwoławczego uwzględniały stanowisko tut. Sądu prezentowane w szeregu orzeczeń zapadłych na skutek skarg Z. W.. Konieczność przeprowadzenia dodatkowego dowodu niewątpliwie zaś uniemożliwiała Kolegium rozpatrzenie odwołania w ustawowym terminie. Skoro zatem organ odwoławczy bez zbędnej zwłoki podejmował czynności zmierzające do należytego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, przy czym żadnej z tych czynności nie sposób zarzucić, by miała ona charakter zbędny bądź jedynie pozorowany, to pomimo, że Kolegium sprawę tę ostatecznie załatwiło z opóźnieniem, nie można mu zarzucić, by działało w tym przypadku w sposób przewlekły.
Przeciwnie, wszelkie podjęte przez organ II instancji działania – w ocenie Sądu – zmierzały do jak najszybszego zakończenia prowadzonego postępowania odwoławczego i jednocześnie były konieczne dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a), orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
- 1. art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż opóźnienie w wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wynikało z przyczyn leżących po stronie organu, a tym samym powzięcie ustalenia, iż działania organu odwoławczego nie nosiły cech przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy analiza akt sprawy wskazuje na możliwość jej ostatecznego załatwienia przez Kolegium najpóźniej w dniu 11 października 2013 r., co stanowi o niedochowaniu należytej staranności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w zorganizowaniu postępowania administracyjnego tak, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi przez sąd pomimo naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, a to naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady pogłębiania zaufania do obywateli, poprzez dokonanie sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć w oparciu o analogiczne stany faktyczne w sprawach o sygn. akt II SAB/Lu 221/14 i II SAB/Lu 222/14, co stanowi o odejściu od zasady jednolitości postępowania i podburzeniu zaufania obywateli do władzy publicznej,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi przez sąd pomimo naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, a to zaniechanie poinformowania skarżącego o braku możliwości załatwienia sprawy w uprzednio wyznaczonym terminie do 7 października 2013 r., niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, a tym samym niewywiązanie się przez organ z obowiązku nałożonego na niego przez Kodeks postępowania administracyjnego, co stanowi o niewłaściwym prowadzeniu postępowania w tejże sprawie,
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi przez sąd pomimo naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, a to przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, poprzez przyjęcie, iż w wyniku dokonanej analizy akt sprawy, nie można zarzucić przewlekłości w przeprowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu odwoławczym, podczas gdy analiza akt tejże sprawy wskazuje, iż dokumentacja postępowania dodatkowego zgromadzona przez organ I instancji wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego 1 października 2013 r., a możliwość wydania przez organ przedmiotowej decyzji istniała już w dniu 11 października 2013 r., co pozostało poza uwagą Sądu ferującego zaskarżony wyrok, a co stanowi o przekroczeniu przez WSA w Lublinie granic swobodnej oceny dowodów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., czyli naruszenia przepisów postępowania, które - zdaniem autora skargi kasacyjnej - miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w myśl którego sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji ponieważ przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący uczynił bezczynność organu, a nie podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie był zatem w ogóle stosowany.
Nieuzasadniony jest także powiązany z tym przepisem zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. Stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. skarżący kasacyjnie stara się wykazać, iż naruszona została zasada prawdy obiektywnej, gdyż na tle analogicznych stanów faktycznych w dwu sprawach skarżącego zostały wydane diametralnie odmienne rozstrzygnięcia. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że każda sprawa, która została zainicjowana przed organami administracji publicznej ma swój indywidualny charakter i jest analizowana w kontekście ustaleń faktycznych i prawnych czynionych przez organ na potrzeby tej konkretnej sprawy. Owszem przejawem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa byłoby m.in. rozstrzyganie tożsamych faktycznie i prawnie spraw w taki sam lub zbliżony sposób. Godzi się jednakowoż zauważyć, iż sprawę niniejszą i sprawę o wskazanej w skardze kasacyjnej sygn. akt II SAB/Lu 221/14 łączy jedynie osoba skarżącego i organ administracji publicznej.
Inny jest jednak stan faktyczny, a przede wszystkim prawny, gdyż przedmiotem analizy Sądu I instancji w przywołanej sprawie była bezczynność organu II instancji w sprawie rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. W świetle powyższego chybiony jest zarzut, iż w analogicznych stanach faktycznych i prawnych wydane zostały odmienne orzeczenia sądowe. Nie sposób utożsamiać bezczynności organu z jego przewlekłością w prowadzeniu postępowania. Z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnej czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Z kolei przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.
Na uwzględnienie nie zasługują także pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. oraz 36 § 1 i art. 80, które zostały błędnie powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, przez przewlekłość postępowania należy rozumieć stan, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak też NSA w wyrokach: z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12; z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1378/15, z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3274/14; dostępne w CBOSA).
Stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy dane postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga wnikliwego zbadania sprawy, dokonania oceny toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238).
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prześledził działania podejmowane przez organ, ustalił daty dokonania poszczególnych czynności i okresy jakie upłynęły pomiędzy nimi. Przedłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia 7 października 2013 r. (w którym to dniu zakończono czynności dowodowe) i wydanie decyzji po ustawowym terminie załatwienia sprawy, nie były wynikiem niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, względnie prowadzenia czynności dowodowych pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, czy też w dużych odstępach czasowych. Podzielić należy ocenę Sądu I instancji, iż czynności podejmowane przez organ II instancji nosiły znamiona koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 K.p.a. i wprawdzie organ przekroczył termin rozpoznania sprawy, wynikający z art. 35 § 3 K.p.a., jednak w tym czasie podejmował istotne czynności mające na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy.
W tych okolicznościach nieznaczne przekroczenia ustawowych terminów trudno kwalifikować jako opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu. Skarżący kasacyjnie stara się wywieść, iż w dniu 11 października 2013 r. ustała przyczyna niemożności zakończenia postępowania, zaś decyzja została wydana prawie miesiąc później. Dostrzec jednak trzeba, iż w dniu 11 października 2013 r. wnioskodawca złożył obszerne pismo procesowe, które wymagało wnikliwej analizy w kontekście całokształtu faktycznego i prawnego sprawy niniejszej. Nie sposób oczekiwać, iż analizę taką organ przeprowadzi pobieżnie i "od ręki", wówczas bowiem dopuściłby się naruszenia podstawowych zasad postępowania.
W świetle powyższego, wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w dniu [...] listopada 2013 r. nie świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania. W okolicznościach tej sprawy nie było więc podstaw do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. W tej sytuacji, oddalenie skargi przez Sąd I instancji odpowiada prawu.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.
- - ---------------------- 8