Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2046/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucił skargę M. S. (dalej: skarżąca) na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej.
Sąd I instancji uznał, że objęty skargą akt jest aktem z zakresu prawa pracy i wywołuje skutki wyłącznie z zakresu prawa pracy, jakkolwiek dotyczy kierowniczego i bardzo istotnego stanowiska w jednostce organizacyjnej w resorcie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Dlatego odrzucił skargę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż z analizy przepisów ustawy o kinematografii oraz przepisów Kodeksu pracy dotyczących powołania (art. 68 – art. 72, za wyjątkiem art. 70 § 1) wynika, iż akt powołania na stanowisko Dyrektora PISF kreuje stosunek pracy osoby powołanej. Z uwagi na treść art. 3 ust. 1 ustawy o kinematografii oraz zadania organów administracji rządowej w zakresie kinematografii, które realizuje Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (art.
6) - Dyrektor PISF musi realizować zakreślone przez rząd zadania państwa jako mecenasa twórczości filmowej i innej działalności w dziedzinie kinematografii oraz zasobów sztuki filmowej. Za realizacje tych zadań (czyli również zadań wykonywanych przez Dyrektora PISF) odpowiada Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego politycznie i parlamentarnie. Powyższe uwarunkowania wymagają aby Dyrektor PISF posiadał pełne zaufanie Ministra, co do realizacji powierzonych mu ustawowo zadań.
Zdaniem Sądu, akt powierzenia stanowiska Dyrektora PISF jest zatem aktem powołania skutkującym nawiązanie stosunku pracy na czas określony kadencją, zgodnie z treścią art. 68 i nast. Kodeksu pracy oraz art. 14 ust. 2 ustawy o kinematografii. Na skutek tego aktu nie powstaje pomiędzy Dyrektorem Instytutu a Ministrem stosunek służbowy (administracyjny), ale powstaje pomiędzy wyżej wspomnianym Dyrektorem a Instytutem wyłącznie stosunek pracy, regulowany przepisami Prawa pracy zawartymi w Rozdziale III Oddział 1 Kodeksu Pracy i unormowaniami określonymi w art. 14 ustawy o kinematografii.
Dalej Sąd wyjaśnił, że w przypadku, gdyby akt powierzenia stanowiska Dyrektora PISF miałby kreować stosunek służbowy, to należałoby wskazywać na konkretną służbę, do której można by ten stosunek przypisać. W takiej pragmatyce służbowej powinny być uregulowane prawa osoby powoływanej/zwalnianej, w szczególności, czy przysługuje jej prawo powrotu do służby w przypadku uchylenia aktu odwołania i w jakiem zakresie oraz prawo do uposażenie za czas faktycznego pozostawania poza służbą, a także określać formę aktu powołania, jako decyzję administracyjną. W tym zakresie porównaj wyrok SN z 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II UK 296/09), który rozróżnia powołanie skutkujące nawiązaniem stosunku pracy od powołania skutkującym nawiązaniem stosunku administracyjnego – służbowego.
Takich przepisów wskazujących na istnienie stosunku służbowego w ustawie o kinematografii brak, a jest to jedyna obok Kodeksu pracy ustawa regulująca status Dyrektora PISF.
Nie jest dopuszczalne załatwianie sprawy w formie decyzji administracyjnej bez wyraźniej podstawy prawnej do jej wydania. Natomiast w przypadku, gdy uregulowano jedynie podmiot władczy, zakres obowiązków osoby powołanej i jej funkcję, można wydać akt powołania/odwołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Administracyjnoprawnego stosunku służbowego nie można domniemywać. Musi on wynikać nie tylko z konkretnego aktu powołania na dane stanowisko, ale także wiązać się ściśle z daną pragmatyka służbową, z uregulowaną hierarchią podległości służbowej. Natomiast dla nawiązania stosunku pracy na podstawie aktu powołania, wystarcza sam akt spełniający warunki podane w art. 68 i nast. Kodeksu pracy. W przypadku, gdy przepis szczególny nie przekazuje sprawy (w znaczeniu materialnym) do kompetencji organu administracji, to podlega ona rozpoznaniu przez sąd powszechny.
W ocenie Sądu, usytuowanie niniejszego aktu powołania Dyrektora Instytutu w zakresie Prawa pracy usuwa powyższe wątpliwości, gdyż regulację w tym zakresie w sposób wyczerpujący zawierają wyżej wskazane przepisy ustawy Kodeks pracy oraz uzupełniająca je norma art. 14 ustawy o kinematografii. Powyższe okoliczności przemawiają zatem przeciwko uznaniu, iż w drodze aktu powierzenia skarżącej stanowiska Dyrektora Instytutu został nawiązany stosunek administracyjnoprawny.
Zarówno akt powołania Dyrektora Instytutu jak i akt jego odwołania, pomimo iż pochodzą od organu administracyjnego, którym niewątpliwie jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie stanowią decyzji administracyjnych w rozumienia Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego pismo odwołujące ze stanowiska nie musi zawierać charakterystycznego dla decyzji administracyjnej uzasadnienia faktycznego. Zgodnie z Kodeksem pracy wystarczające jest tu powołanie podstawy prawnej odwołania.
Dalej Sąd podkreślił, iż skoro powyższa argumentacja wyłączyła traktowanie pisma (aktu) odwołania (co dotyczy także i powołania) jako decyzji administracyjnej, zbadać należało czy podstaw do kontroli przez sąd administracyjny tego aktu nie należy wywodzić z treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd zauważył, że strona skarżąca w swej argumentacji odwołuje się do podobieństwa z podobnymi stanowiskami kierowniczymi określonymi w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r poz. 406 ze zm.).
Jednakże zdaniem Sądu, ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zakresie statusu stanowisk dyrektorskich jednostek kultury (np. dyrektora teatru, dyrektora muzeum) koresponduje odpowiednio z ustawami samorządowymi to jest albo z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) albo z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814), czy z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486). W omawianych wyżej przypadkach jurysdykcja sądów administracyjnych wynika właśnie ze związku z konkretnymi ustawami samorządowymi (porównaj np.: wyrok NSA z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15; postanowienie NSA z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSA 2693/11; postanowienie NSA z 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 363/17).
Sąd podkreślił przy tym, iż kwestie związane z powołaniem i odwołaniem Dyrektora PISF reguluje ustawa o kinematografii (art.
- 14) oraz przepisy Kodeksu pracy dotyczące powołania. Brak jest tu jakiegokolwiek odniesienia do ustaw samorządowych.
Podstawa do kontroli aktów administracji samorządowej znajduje się bezpośrednio w przepisach. Jak wskazuje orzecznictwo "Powołanie i odwołanie dyrektora instytucji kulturalnej oraz jego zastępcy przez organizatora będącego jednostką samorządu terytorialnego następuje w formie zarządzenia" (wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 295/09). W odniesieniu do samorządu województwa przywołuje się, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa natomiast w odniesieniu do samorządu gminnego orzecznictwo uznaje, że "z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, nie można wywodzić, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi" (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2231/15).
Zatem w ocenie Sądu, skarżącej, w związku z odwołaniem jej ze stanowiska Dyrektora PISF, przysługuje wyłącznie powództwo do właściwego sądu pracy o odszkodowanie wobec Instytutu. Z tych powodów nie jest prawidłowe twierdzenie skargi o pozbawieniu skarżącej, jako pracownika, braku jakichkolwiek środków prawnych obrony.
Końcowo Sąd podał, iż jako przykłady zatrudnienia na podstawie powołania na mocy odrębnych od Kodeksu pracy przepisów wymienia się na ogół zatrudnienia osób pełniących funkcje organów administracji państwowej oraz zajmujących inne stanowiska kierownicze w administracji państwowej (patrz A.M. Światkowski, Kodeks pracy, Komentarz 2 wydanie, Wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2006 str. 294). Przepisy odrębne od Kodeksu pracy to w niniejszej sprawie art. 14 ustawy o kinematografii. Dlatego w rozpatrywanej sprawie powołanie tak jak i odwołanie Dyrektora PISF stanowiło jedynie czynność z zakresu prawa pracy i wywoływało skutki w zakresie prawa pracy (porównaj: T. Romer, Stosunek pracy na podstawie powołania, Prawo pracy NR 7-8/2006).
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone pismo organu z dnia [...] października 2017 r. nie stanowi czynności organu administracji publicznej podlegającej kontroli w trybie administracyjnym i wskutek tego odrzucenie skargi jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy treść art. 14 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii wskazuje na to, że akty powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury, mimo, że wywołują skutki prawne z zakresu prawa pracy, są podejmowane w wykonywaniu obowiązkowych zadań administracji publicznej i jako takie powinny być poddane kontroli w trybie administracyjnym.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznania sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje on sprawę w granicach tej skargi biorąc z urzędu jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Podkreślić trzeba, iż o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Przede wszystkim dlatego, iż występuje tu tylko problem prawny, niewymagający udziału stron w jego ocenie. Należy też zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala (według niektórych obliguje) na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w związku z § 3 P.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione zarzuty naruszenia art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem kontroli instancyjnej jest postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r., na mocy którego skarżąca została odwołana ze stanowiska Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej. Istota sporu sprowadza się do oceny charakteru prawnego wskazanego pisma organu.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również trzeba, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 P.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 P.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 P.p.s.a.).
Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu.
Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, iż dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.
Rozważając w niniejszej sprawie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego należało uwzględnić przepisy ustawy o kinematografii oraz ustawy Kodeks pracy.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 30 października 2005 r. o kinematografii (Dz. U. z 2018 r., poz. 597 ze zm.), Dyrektora powołuje minister po przeprowadzeniu konkursu. Komisję konkursową powołuje minister, w szczególności spośród kandydatów zgłoszonych przez środowiska filmowe, w tym twórców i producentów filmowych oraz związki zawodowe działające w kinematografii. Stosownie do treści art. 14 ust. 5 ustawy, Dyrektor i jego zastępca są zatrudniani na podstawie powołania, z tym że do Dyrektora nie stosuje się art. 70 § 1 Kodeksu pracy.
Z powyższego uregulowania nie wynika w sposób jednoznaczny jaki charakter ma zatrudnienie Dyrektora Instytutu, przede wszystkim czy następuje ono na podstawie aktu podejmowanego w sprawach administracji publicznej, czy też powołania o jakim mowa w art. 68 Kodeksu pracy. Jednak z uwagi na treść art. 14 ust. 5 ustawy, które wyłącza stosowanie do Dyrektora jedynie przepisu art. 70 § 1 Kodeksu pracy, stwierdzić należy, że pozostałe przepisy Kodeksu pracy dotyczące powołania mają w sprawie zastosowanie, co jednoznacznie przesądza kwestię pracowniczego charakteru sprawy związanej z odwołaniem Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej.
W przepisach prawa termin "powołanie" występuje w różnym znaczeniu. Powołanie może prowadzić wyłącznie do powierzenia stanowiska (funkcji) bez nawiązywania stosunku pracy lub też może być aktem powodującym powstanie takiego stosunku. Jeżeli powołanie stanowi sposób nawiązania stosunku pracy, to posiada ono cechy czynności prawnej jednostronnej, ale mającej dwoisty charakter: mocą powołania uprawniony organ powierza kandydatowi określone prawem stanowisko kierownicze, a jednocześnie akt powołania stanowi oświadczenie woli podmiotu powołującego o nawiązaniu stosunku pracy (vide postanowienie składu 7 sędziów NSA z 11 grudnia.2006 r., I OPS 4/06, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując można stwierdzić, że powołanie w rozumieniu Kodeksu pracy jest zawsze na jakieś stanowisko, natomiast pozbawienie pracownika, zatrudnionego na podstawie powołania, tego stanowiska, jest równoznaczne z odwołaniem go i akt odwołujący jest równoznaczny z wypowiedzeniem stosunku pracy (por.wyroki SN z 11 maja 2006 r., II PK 273/05, OSNP 2007/9-10/129 oraz z 27 marca 2007 r., II PK 225/06, Lex nr 599537).
Przepisy ustawy o kinematografii nie przewidują innej formy zatrudnienia niż powołanie na stanowisko Dyrektora.
Biorąc powyższe przepisy pod uwagę należy stwierdzić, że Dyrektor Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej pozostawał w stosunku pracy z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie powołania stosownie do art. 68 Kodeksu pracy. Jego odwołanie ze stanowiska Dyrektora wywołało skutki przewidziane w art. 70 § 2 Kodeksu pracy, zgodnie z którym odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze charakter zatrudnienia skarżącej na stanowisku Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej tj. powołania na podstawie art. 68 § 1 Kodeksu pracy, należało uznać, że także odwołanie ze stanowiska podlega reżimowi Kodeksu pracy i jako takie należy do właściwości sądu powszechnego – sądu pracy. W rozpoznawanej sprawie brak jest zatem kognicji sądu administracyjnego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Odnosząc się zaś do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zwrot kosztów postępowania, wyjaśnić wypada, że nie może być on uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).