Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę M. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Grudziądza z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie odwołania M. K. ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w Grudziądzu.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że zaskarżony akt z uwagi na przedmiot jego uregulowania nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Zaskarżonym zarządzeniem Prezydent Grudziądza, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 15 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.) oraz art. 70 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), po zasięgnięciu opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołał skarżącą M. K. ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] w Grudziądzu ze skutkiem natychmiastowym, wskazując że powodem odwołania jest wielokrotne naruszanie podstawowych obowiązków na zajmowanym stanowisku, tj. naruszenie art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.); art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U.
Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) oraz art. 100 § 1 i art. 1672 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.). W ocenie Sądu zaskarżony akt wywołuje skutek w sferze prawa pracy, nie da się wyodrębnić skutków innych niż cywilnoprawne. Sprawy o roszczenia ze stosunku pracy rozpoznają zaś sądy pracy (art. 262 § 1 Kodeksu pracy).
Z tych względów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia M. K., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zarządzenie odwołujące skarżącą ze stanowiska Dyrektora stanowi wyłącznie czynność cywilnoprawną a nie czynność organu administracji publicznej podlegającą kontroli w trybie administracyjnym i wskutek tego odrzucenie skargi jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, a zatem niedopuszczalnej, podczas gdy treść art. 15 i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wskazuje na to, że akty powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury, mimo że wywołują skutki prawne z zakresu prawa pracy, są podejmowane w wykonywaniu obowiązkowych zadań administracji publicznej i jako takie powinny być poddane kontroli w trybie administracyjnym, które to naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania w taki sposób, że uniemożliwiło kontrolę legalności zaskarżonego zarządzenia.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Grudziądza, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również trzeba, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 p.p.s.a.).
Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu.
Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, iż dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.
Rozważając w niniejszej sprawie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury należało uwzględnić, że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy. Takie zapatrywanie na powyższą kwestię potwierdza choćby wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I PK 155/14 (Lex nr 1656219), w którym rozważane były skutki orzeczenia sądu administracyjnego o nieważności uchwały zarządu powiatu o odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły na sferę zatrudnienia pracowniczego.
Przywołać również należy analizę orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii charakteru aktów powołania na stanowiska dyrektorów (kierowników) samorządowych jednostek organizacyjnych, jakiej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11 (Lex nr 1113792). W postanowieniu tym przyznając, iż zagadnienie to było w różny sposób podejmowane przez sądy administracyjne, jak i Sąd Najwyższy, wskazano, że ostatecznie zostało przyjęte stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania na te stanowiska jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy.
Uwzględniając powyższe brak zatem powodów, dla których można byłoby przyjąć, że zarządzenie organu wykonawczego o odwołaniu ze stanowiska dyrektora instytucji kultury jest jedynie aktem z zakresu prawa pracy. Zarówno bowiem akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym.
W świetle powyższego za uzasadnione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania między stronami, bowiem żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do zasądzenia kosztów w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi.