Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 389/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2016 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości D., gmina [...] oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], stanowiącej własność D. R. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej D. R. wniósł o uchylenie wyroku z [...] maja 2017 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw.
z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- 1. art. 145 § 1 p. c) ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku wydawania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. polegających na naruszeniu art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na tym, że poprzez niezastosowanie ww. przepisów organ bezzasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie w utrzymanej w mocy decyzji z dnia [...] września 2016 r. organ I instancji precyzyjnie określił lokalizację i powierzchnię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności sprawy powinna doprowadzić do wniosku, że organ I instancji nie określił w sposób prawidłowy lokalizacji i powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ponieważ ograniczenia wskazane w decyzji odnoszą się do całej powierzchni nieruchomości położonej w miejscowości D., gm. [...], oznaczonej przez organ wydający decyzję jako obszar niezbędny do wybudowania linii oraz jej eksploatacji w zakresie działek nr [...], [...] i [...], podczas gdy zgodnie z art. 124 § 1 ww. ustawy oraz zasadą ograniczania korzystania z nieruchomości przez właściciela w jak najmniejszym, niezbędnym zakresie, ww. ograniczenie powinno ograniczać się jedynie do części nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja, a ponadto winno być jednoznaczne i nie budzące wątpliwości co do jego zakresu,
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w treści uzasadnienia wyroku argumentów za nieuwzględnieniem zarzutów podniesionych przez skarżącego w treści skargi, świadczących o naruszeniu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającego na naruszeniu zasady precyzyjnego określenia lokalizacji i powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji niezwykle pobieżnie odniósł się do faktu, że w wydanych decyzjach została jedynie wskazana szerokość pasa technologicznego oraz powierzchnia zajętej pod pas nieruchomości. Określenie nieruchomości, na której ma być wykonywane ograniczenie sposobu korzystania było nieprecyzyjne oraz sprzeczne z zasadą ustanawiania ograniczeń praw właściciela do niezbędnego zakresu, m.in. poprzez brak dokładnego wskazania zakresu wycinki drzew, zapewnienia dostępu, wejścia, przechodu, przejazdu oraz wykonania przebudowy istniejących na nieruchomości napowietrznych linii elektroenergetycznych oraz linii telekomunikacyjnych.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organów obu instancji w istniejącej treści prowadzi do zbyt szerokiego i niczym nieusprawiedliwionego ograniczenia prawa własności skarżącego, który zobowiązany został do tolerowania działań wnioskodawcy na powierzchni całej swojej nieruchomości, pomimo, że powinno to być ograniczone do minimum niezbędnego do prowadzenia inwestycji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j. ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej sformułowano wprawdzie wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jednak w jednym z nich ujęty został przepis prawa materialnego, bo tak należy zakwalifikować art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (opublikowanej - na datę podjęcia decyzji objętej skargą - w Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Artykuł 124 ust. 1 u.g.n. był materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji, a zgodnie z jego treścią starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Niezależnie od wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej (polegającej na błędnym przyporządkowaniu art. 124 ust. 1 u.g.n. do przepisów postępowania, a nie prawa materialnego, którego naruszenie określa inna podstawa kasacyjna niż wskazana w skardze kasacyjnej, tj. wymieniona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), powiedzieć trzeba, że skarga ta nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jak wynika z treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz z argumentacji przedstawionej na ich poparcie, skarżący kwestionuje zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że organy administracji w sposób prawidłowy określiły zakres i sposób ograniczenia korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości D., oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], stanowiącej własność D. R. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w związku z realizacją przedsięwzięcia polegającego na przebudowie odcinka istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kolidującej z inwestycją [...]. "Budowa linii [...] kV [...] – [...] z czasową pracą jednego toru na napięciu [...] kV w relacji [...] – [...]".
Według treści decyzji Starosty [...] z [...] września 2016 r., utrzymanej w mocy kontrolowaną przez Sąd Wojewódzki decyzją Wojewody [...], ograniczenie to obejmuje:
- - zdemontowanie i usunięcie z terenu ww. działek odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] wraz z demontażem istniejących słupów elektroenergetycznych,
- - ułożenie na działkach przewodów kablowej linii elektroenergetycznej [...] kV/[...] kV w pasie technologicznym o szerokości [...] m i powierzchni: [...] m2 na działce nr [...], [...] m2 na działce nr [...], [...] m2 na działce nr [...] oraz późniejsze funkcjonowanie kablowej linii elektroenergetycznej wraz z wszelkimi obiektami i urządzeniami niezbędnymi do jej eksploatacji,
- - dostęp, wejście, przechód oraz przejazd niezbędnym sprzętem osób upoważnionych przez Spółkę w celu wykonania czynności związanych z budową linii,
- - ustanowienie ograniczeń i zakazów wynikających z istnienia pasa technologicznego linii, w tym polegających na zachowaniu wymaganych przepisami odległości posadowienia nowych obiektów.
Ponadto w decyzji z [...] września 2016 r. Starosta zobowiązał spółkę [...] S.A. z siedzibą w [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu prac, a jeśli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty - do zapłaty odszkodowania. Lokalizację linii przedstawiono na załącznikach mapowych nr [...], [...], [...] stanowiących integralną część decyzji.
Odnośnie do zaprezentowanej przez kasatora argumentacji zmierzającej do wykazania, że określony w decyzji sposób ograniczenia korzystania z nieruchomości jest nieprecyzyjny i faktycznie obejmuje całą nieruchomość skarżącego, a nie wydzieloną jej część, niezbędną do wykonania inwestycji przez spółkę [...] S.A., podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach dotyczących tego samego przedsięwzięcia, z którym koliduje przebiegająca przez działki skarżącego linia elektroenergetyczna, zwracał uwagę, że treść decyzji organu I instancji należy odczytywać uwzględniając jej strukturę (por. wyroki NSA z: 12 października 2016 r., I OSK 950/16 i I OSK 1205/16; z 21 lutego 2017 r., I OSK 1892/16; z 11 maja 2017 r., I OSK 1839/16, a także z 13 czerwca 2017 r., I OSK 1550/16).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela.
W kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji sprawie zakres ograniczenia determinował plan miejscowy przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu przebiegu dwutorowej linii elektroenergetycznej [...] [...] kV [...] – [...] na terenie Gminy [...], do którego ustaleń odwołują się decyzje organów obu instancji przy ocenie zakresu ograniczeń nakładanych na właściciela nieruchomości. Zakresu ograniczeń nie można odczytywać w ten sposób, by poszczególne punkty decyzji nakładającej ograniczenia korzystania z nieruchomości analizować w oderwaniu od pozostałych punktów, jak też bez odniesienia do postanowień planu miejscowego. Treść tej decyzji należy odczytywać poprzez jej strukturę.
W decyzji Starosty [...] z [...] września 2016 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. określono w pkt 1 lit. a-d:
- - charakter (rodzaj) inwestycji, z uwagi na którą udziela się zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości,
- - czynności, jakich może dokonywać inwestor w ramach uzyskanego zezwolenia,
- - szerokość pasa technologicznego i powierzchnię poszczególnych działek, która ma zostać zajęta pod przewody kablowej linii energetycznej oraz
- - zakazy dla właściciela nieruchomości wynikające z istnienia pasa technologicznego linii.
Ponadto do decyzji dołączone zostały załączniki graficzne nr 1-3, stanowiące jej integralną część, co zupełnie pomija autor skargi kasacyjnej, przedstawiające przebieg inwestycji wraz z położeniem dotychczasowych słupów przewidzianych do usunięcia na poszczególnych działkach.
Z treści decyzji wynika jednoznacznie, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez jej właściciela, związane z inwestycją, powinny mieścić się w ramach ustalonego pasa technologicznego o szerokości [...] m, którego rozmiary i powierzchnię decyzja określa w sposób szczegółowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie określenie przestrzenne zakresu ograniczenia korzystania z prawa własności, jakie zastosowano w decyzji organu I instancji, przy uwzględnieniu załączników graficznych stanowiących integralną część tej decyzji, odpowiada wymogom art 124 ust. 1 u.g.n. Podkreślenia przy tym wymaga, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował ustalenia, wynikającego z pkt 2 decyzji organu I instancji, że przebieg linii elektroenergetycznej pozostaje w zgodności z ustaleniami planu miejscowego, w którym działki nr [...], [...] i [...] położone są w części na terenie infrastruktury elektroenergetycznej oznaczonej symbolem [...].
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie ma więc podstaw do przyjęcia, że ograniczenie sposobu korzystania ze skarżącego z działek nr [...], [...] i [...] dotyczy "całej powierzchni nieruchomości położonej w miejscowości D., gm. [...]", gdyż obejmuje ono wyłącznie część działek, leżących w granicach pasa technologicznego, o powierzchniach szczegółowo opisanych w decyzji Starosty [...] z [...] września 2016 r.
Nie ma także racji autor skargi kasacyjnej zarzucając zaskarżonej decyzji brak dokładnego wskazania, "na jakiej części nieruchomości konieczne będzie przeprowadzenie wycinki drzew oraz przez jaką część nieruchomości właściciel musi zapewnić Wnioskodawcy swobodny przejazd, dostęp i przechód". W kontrolowanym postępowaniu chodzi bowiem jedynie o określenie rodzaju dopuszczalnych czynności inwestora na określonym obszarze, szczegółowo opisanym w decyzji oraz w załącznikach, w ramach uzyskanego zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Zakres tych czynności będzie zawsze związany z szerokością pasa technologicznego oraz powierzchnią działek, jaką może zająć inwestor pod realizację przedsięwzięcia zgodnie z decyzją.
W nawiązaniu do stanowiska wyrażonego w przywołanych w skardze kasacyjnej uzasadnieniach wyroków WSA w [...] sygn. akt [...] oraz [...], które ma wspierać argumentację kasatora w zakresie zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. wyjaśnienia wymaga, że oba te rozstrzygnięcia dotyczyły decyzji podjętych w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w ramach realizacji inwestycji [...]. "Budowa linii [...] kV [...] – [...] z czasową pracą jednego toru na napięciu [...] kV w relacji [...] – [...]" (a więc przedsięwzięcia bezpośrednio powiązanego z przedmiotem rozpoznawanej sprawy) i oba zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który poglądu Sądu pierwszej instancji nie podzielił (powoływane już wyżej wyroki sygn. akt [...] oraz [...] – w tej ostatniej sprawie NSA orzekał w przedmiocie skargi kasacyjnej wniesionej przez D. R.).
Z tych powodów nie można uznać za zasadne zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do nieprecyzyjnego określenia części nieruchomości objętej ograniczeniami, gdyż nie znajdują one potwierdzenia w treści decyzji odczytywanej z uwzględnieniem wszystkich jej zapisów, co w konkluzji prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. nie jest usprawiedliwiony.
Nietrafne okazały się tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (wadliwie oznaczony zresztą w skardze kasacyjnej jako "art. 145 § 1 p. c)" tej ustawy) w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż były one tylko konsekwencją zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. - ocenionego już wcześniej jako niezasadny.
Nie został również oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39).
W orzecznictwie przyjmuje się również, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można zgodzić się z kasatorem, który w ramach omawianego zarzutu podnosi, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącego świadczących o naruszeniu art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż pisemne motywy wyroku objętego skargą kasacyjną zawierają szczegółowe odniesienie się do stanowiska, jakie w tym zakresie zajmował D. R. zarówno w skardze, jak i w toku postępowania administracyjnego.
Z tych przyczyn skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.