Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2563/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1828/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z wykonaniem dozoru pojazdów oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów, oddalił skargę.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2010 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] września 2012 r. P.K. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdów mechanicznych usuniętych z dróg. Pełnomocnik strony pismem z dnia [...] marca 2015 r. dokonał reasumpcji wniosku domagając się przyznania osobno wynagrodzenia za dozór pojazdów ściągniętych z dróg publicznych w okresie od [...] stycznia 2002 r. do dnia odbioru ostatniego z dozorowanych pojazdów w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, za każdy miesiąc przechowywania tych pojazdów, poczynając od lutego 2002 r., zgodnie z zestawieniem stanowiącym załącznik nr 1 do ww. pisma, a także osobno zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru w wysokości wskazanej w załączniku nr 2 do ww. pisma, w tym także kosztów holowania pojazdów przy przyjęciu kwoty 122,00 zł brutto za każdy pojazd.

Ponadto wniósł o niezwłoczne odebranie 24 pojazdów, które nadal znajdują się pod dozorem na parkingu położonym w G. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] Prezydent Miasta przyznał P.K. (I) zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór 10 pojazdów za okres od dnia ich zholowania do dnia upływu ustawowego terminu odbioru pojazdu z parkingu tj. za 6 miesięcy od dnia jego usunięcia, przy przyjęciu stawki dobowej w wysokości 5,00 i 8,00 zł tj.: 1. [...] rej. [...] za okres [...].06.2006r. - [...].12.2006r. tj. 184 dni - 920,00 zł;

1. 2. [...] rej. [...] za okres [...].07.2006r. - [...].01.2007r. tj. 185 - 925,00 zł;
2. 3. [...] rej. [...] za okres [...].09.2006r. - [...].03.2007r. tj. 182 - 910,00 zł;
3. 4. [...] rej. [...] za okres [...].11.2006r. - [...].05.2007r. tj. 182 - 910,00 zł;
4. 5. [...] rej. [...] za okres [...].03.2007r. - [...].09.2007r. tj. 185 - 925,00 zł;
5. 6. [...] rej. [...] za okres [...].10.2008r. - [...].04.2009r. tj. 183 - 915,00 zł 7. [...] rej. [...] za okres [...].06.2009r. - [...].12.2009r. tj. 184 - 920,00 zł;
6. 8. [...] rej. [...] za okres [...].11.2009r. - [...].05.2010r. tj. 182 - 910,00 zł;
7. 9. [...] rej. [...] za okres [...].03.2010r. - [...].09.2010r. tj. 185 - 925,00 zł;
8. 10. naczepa TIR-a rej. [...] za okres [...].01.2007r. - [...].07.2007r. tj.182 - 1.456.00 zł. Należność ta wyniosła łącznie - 9.716,00 zł, (II) zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdów, w tym za 9 pojazdów za okres od dnia [...].09.2010 r. (data wpływu wniosku do Urzędu Miasta [...]) do dnia [...].09.2013 r. (data odbioru pojazdów z parkingu przez Urząd Miasta [...]) przy przyjęciu stawki dobowej w wysokości 5,00 zł i za 1 pojazd (naczepa TIR) za okres od dnia [...].09.2010 r. (data wpływu wniosku do Urzędu Miasta [...]) do dnia [...].01.2014 r. (data odbioru pojazdów z parkingu przez Urząd Miasta [...]) przy przyjęciu stawki dobowej w wysokości 8,00 zł tj.: 1. [...] rej. [...] za okres [...].09.2010r. - [...].09.2013r. tj. 1103 dni - 5 515,00 zł;

1. 2. [...] rej. [...] za okres [...].09.2010r. - [...].09.2013r. tj. 1103 dni - 5 515,00 zł;
2. 3. [...] rej. [...] za okres [...].09.2010r. - [...].09.2013r. tj. 1103 dni – 5 515.0 zł;
3. 4. [...] rej. [...] za okres [...].09.2010r. - [...].09.2013r. tj. 1103 dni - 5 515,00 zł;
4. 5. [...] rej. [...] za okres [...].09.2010r. - [...].09.2013r. tj. 1103 dni - 5 515,00 zł;
5. 6. [...] rej. [...] za okres [...].09.2010r. - [...].09.2013r. tj. 1103 dni – 5 515.0 zł;
6. 7. [...] rej. [...] za okres [...].09.2010r. - [...].09.2013r. tj. 1103 dni – 5 515.0 zł;
7. 8. [...] rej. [...] za okres [...].09.2010r. - [...].09.2013r. tj. 1103 dni – 5 515.0 zł;
8. 9. [...] rej. [...] za okres [...].09.2010r. - [...].09.2013r. tj. 1103 dni – 5 515.0 zł;
9. 10. naczepa TIR-a rej. [...] za okres [...].09.2010r. - [...].01.2014r. tj.1234 - 9.872.0 zł. Należność ta wyniosła łącznie - 59.507,00 zł oraz (III) zwrot kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi w wysokości po 100,00 zł za pojazdy wymienione w pkt 2 w pozycji 1-4 i 10 oraz w wysokości po 75,00 zł za pojazdy wymienione w pozycji 5-9, tj. razem: 875,00 zł. Przyznana wnioskodawcy należność, wyniosła łącznie - 70.098,00 zł.

Ponadto organ odmówił: (I) przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór 10 pojazdów wymienionych w pkt 2 za ich przechowywanie na parkingu za okres od dnia upływu ustawowego terminu przechowywania pojazdu, tj. 6 miesięcy od dnia jego usunięcia, w którym to czasie właściciel pojazdu miał możliwość jego odbioru z parkingu, do dnia [...].09.2010 r. (dzień poprzedzający datę wpływu wniosku do Urzędu Miasta [...]), tj. za okres: 1. [...] rej. [...] za okres [...].12.2006r. - [...].09.2013r.;

1. 2. [...] rej. [...] za okres [...].01.2007 r. - [...].09.2013 r.;
2. 3. [...] rej. [...] za okres [...].03.2007r. - [...].09.2013r.;
3. 4. [...] rej. [...] za okres [...].05.2007r. - [...].09.2013r.;
4. 5. [...] rej. [...] za okres [...].09.2007 r. - [...].09.2013 r.;
5. 6. [...] rej. [...] za okres [...].04.2009r. - [...].09.2013r.;
6. 7. [...] rej. [...] za okres [...].12.2009 r.- [...].09.2013 r.;
7. 8. [...] rej. [...] za okres [...].05.2010r. - [...].09.2013r.;
8. 9. [...] rej. [...] za okres [...].09.2010r. - [...].09.2013r.;
9. 10. naczepa TIR-a rej. [...] za okres [...].07.2007r. - [...].09.2013r. (II) przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru za przechowywanie 10 pojazdów wymienionych w pkt 2 według stawek żądanych przez stronę, wynikających z uchwał Rady Miasta [...] w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich parkowanie, podjętych w latach 2005-2013, tj: 1. uchwała [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].12.2005 r. - po 6,10 zł;

1. 2. uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].03.2007 r. - po 6,10 zł;
2. 3. uchwała [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].03.2010 r, - po 12,20 zł;
3. 4. uchwała [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].06.2011 r. - po 33,00 zł;
4. 5. uchwała [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].02.2012 r. - po 35,00 zł; (III). przyznania wynagrodzenia za dozór 10 pojazdów wymienionych w pkt 2 w wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, publikowanego przez Główny Urząd Statyczny, za każdy miesiąc przechowywania tychże pojazdów, określonego w załączniku nr 1 do pisma z dnia [...].03.2015 r. (reasumpcja wniosku); (IV) zwrotu kosztów zholowania pojazdów wymienionych w pkt 2 w wysokości po 122,0 zł za każdy pojazd.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia P.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", po rozpatrzeniu zażalenia P.K. na postanowienie Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", z dnia [...] kwietnia 2016 r., w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór 10 pojazdów - uchyliło zaskarżone postanowienie w części tj. w pkt 5 i w tym zakresie odmówiło przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór 10 pojazdów za ich przechowywanie na parkingu za okres od dnia upływu ustawowego terminu przechowywania pojazdu, tj. 6 miesięcy od dnia jego usunięcia, w którym to czasie właściciel pojazdu miał możliwość jego odbioru z parkingu, do dnia [...] września 2010 r. (dzień poprzedzający datę wpływu wniosku do Urzędu Miasta [...]), tj. za okres: 1) [...] rej. [...]- za okres [...].12.2006r. - [...].09.2010r.;

1. 2) [...] rej. [...] - za okres [...].01.2007r. - [...].09.2010r.;
2. 3) [...] rej. [...] - za okres [...].03.2007r. - [...].09.2010r.;
3. 4) [...] rej. [...] - za okres [...].05.2007r. - [...].09.2010r.;
4. 5) [...] rej. [...] - za okres [...].09.2007r. - [...].09.2010r.;
5. 6) [...] rej. [...] - za okres [...].04.2009r. - [...].09.2010r.;
6. 7) [...] rej. [...]- za okres [...].12.2009r. - [...].09.2010r.;
7. 8) [...] rej. [...] – za okres [...].05.2010r. - [...].09.2010r.;
8. 9) [...] rej. [...] - za okres [...].09.201 Or. - [...].09.2010r.;
9. 10) naczepa TIR rej. [...] za okres [...].07.2007r. - [...].09.2010r., a w pozostałym zakresie postanowienie utrzymało w mocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonał zamiany pkt 5 postanowienia organu I instancji - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", ponieważ organ I instancji orzekł o odmowie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór 10 pojazdów za okres od dnia upływu ustawowego terminu przechowywania pojazdu, tj. 6 miesięcy od dnia jego usunięcia, w którym to czasie właściciel pojazdu miał możliwość jego odbioru z parkingu, do dnia [...] września 2010 r. (dzień poprzedzający datę wpływu wniosku do Urzędu Miasta [...]). Jednakże wskazując powyższy okres w odniesieniu do każdego pojazdu jako datę końcowa podał "[...] września 2013 r.", co pozostaje w sprzeczności z treścią pkt 2 i 3 postanowienia. W ocenie organu odwoławczego było to jednak wynikiem oczywistej omyłki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył P.K. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów: (1) art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599), dalej jako "u.p.e.a.", art. 130a ust. 6 i ust. 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), dalej jako "p.r.d."; § 3 pkt 1 lit. a oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r., w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r. Nr 46, poz. 237), dalej jako "rozporządzenie", poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, bądź niezastosowanie; (2) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. nr.177 z 2011r., poz.1054 ze zm.), dalej jako "u.p.t.u."; (3) § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz.U. 2002 nr 134 poz. 1133) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz.U. 2007 nr 191 poz. 1377), poprzez ich niewłaściwą wykładnię; (4) art. 77 ust. 1 Konstytucji RP; (5) art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a.; (6) art. 6, 8, 14, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3, 124 § 1 i § 2, 126, 136 k.p.a.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, dalej również jako "WSA" wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 102 u.p.e.a. oraz zaznaczył, że dla rozpoznania niniejszej sprawy podstawowe znaczenia miały dwie kwestie. Ustalenia okresu za jaki wnioskodawcy należy się wynagrodzenie i zwrot wydatków za dozorowanie pojazdów, oraz sposób wyliczenia tych należności.

Odnosząc się do pierwszej kwestii dotyczącej ustalenia okresu, wskazał, że sprowadzała się ona do tego czy skarżący wywiązał się z obowiązków informacyjnych, gdyż tylko wówczas dozorcy przysługuje zwrot wydatków oraz wynagrodzenie, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a.

Dalej WSA podniósł, że w jego ocenie organy administracji zasadnie uznały, iż skarżący nie dopełnił obowiązków informacyjnych, ciążących na nim z mocy § 7 ust. 2 rozporządzeń MSWiA w sprawie usuwania pojazdów z dnia 2 sierpnia 2002 r. oraz z dnia 16 października 2007 r. Sąd ten wskazał przy tym na art. 130a ust. 10 p.r.d., w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym pojazdy wymienione w pkt 1-10 zostały usunięte z dróg, tj. do dnia [...] czerwca 2009 r. Wynika z niego, iż samochód usunięty i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznawany był za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stosownie do § 7 ust. 2 i 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia MSWiA z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy, jednostka prowadząca parking strzeżony powiadamia o tym, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu, właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Podmiot ten po otrzymaniu powiadomienia, o którym mowa w ust. 2, przesyła niezwłocznie odpowiednio do organu gminy lub właściwego miejscowo urzędu skarbowego kopię powiadomienia właściciela pojazdu o wydaniu dyspozycji jego usunięcia i skutkach jego nieodebrania z parkingu, wraz z potwierdzeniem jego doręczenia. Na tej podstawie naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego orzekał w drodze decyzji o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.

Z tego powodu ocena prawidłowości postępowania podmiotu dozorującego, a w szczególności ocena czy wypełnił on obowiązek powiadomienia przewidziany w powyżej cyt. § 7 ust. 2 rozporządzenia, powinna mieć wpływ na ostateczne ustalenie wysokości wynagrodzenia. WSA ocenił, iż nie wywiązanie się przez dozorcę z nałożonych nań obowiązków informacyjnych nie może prowadzić do przenoszenia odpowiedzialności na organ, pozostający w niewiedzy co do istnienia pojazdów nie odebranych przez ich właścicieli i nabycia uprawnień właścicielskich do tych pojazdów przez Skarb Państwa (aktualnie Starostwo).

Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego uznał za niezasadne. Przede wszystkim skarżący raz twierdzi, że wywiązał się należycie z ciążącego na nim obowiązku informacyjnego w formie i ustnej i pisemnej, jednakże dokumenty pisemne mu zaginęły, a następnie, że nie przywiązywał wagi do powiadomień. Już samo stanowisko skarżącego jest niespójne, nie koresponduje z pozostałym materiałem dowodowym. W ocenie WSA o braku dokonania powiadomień świadczył również fakt, że organy nie podjęły żadnych czynności, do których są zobowiązane w efekcie uzyskania informacji, a sam skarżący nie postawił organom zarzutu bezczynności w związku z dokonanym obowiązkiem informacyjnym. Sąd ten zaznaczył, że w przypadku terminowego powiadomienia organu, była możliwość odbioru pojazdu z parkingu strzeżonego i jego sprzedaży, co nie generowałoby niepotrzebnych kosztów dozorowania.

Sąd I instancji za uprawnione uznał stanowisko, że za czas niewłaściwego sprawowania dozoru wskutek uchybienia określonym prawem obowiązkom przez dozorcę, które przyczyniły się do wydłużenia okresu przechowania rzeczy z przyczyn leżących po stronie dozorcy, uzasadnione jest nieprzyznanie dozorcy zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a.

Ponadto za trafne uznał stanowisko organu II instancji, że postępowanie, którego wynikiem jest orzeczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego o przejściu własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, inicjowane jest poprzez powiadomienie właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego przez prowadzącego parking o nieodebraniu pojazdu usuniętego z drogi przez jego właściciela, powinno mieć charakter pisemny. Przy czym Naczelnik Urzędu Skarbowego poinformował, że do Urzędu nie wpłynęła dokumentacja dotycząca pojazdów znajdujących się na parkingu, nie odebranych przez ich właścicieli, wymienionych we wniosku P.K.

W drugiej kwestii tj. stawki, według której organ wyliczył przysługującą skarżącemu należność z tytułu wydatków na dozorowanie każdego pojazdu i wynagrodzenie za dozorowanie, WSA zauważył, że art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości tego wynagrodzenia, ponieważ następuje ono w drodze uznaniowej. W świetle ugruntowanego orzecznictwa, ustalając wysokość koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozorowanie uwzględnić należy zakres obowiązków dozorcy, okoliczności przechowywania, warunki sprawowania pieczy oraz wielkość przedmiotu i powierzchnię niezbędną do składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości składowanej rzeczy i z okoliczności składowania oraz czas przechowywania pojazdu.

W ocenie WSA organy ustalając wysokość wydatków i wynagrodzenia nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, ponadto w sposób wyraźny określiły kryteria rozstrzygnięcia i należycie je uzasadniły. Wbrew zarzutom skargi - organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy ocenie okoliczności mających wpływ zarówno na określenie wysokości należności. W związku z tym, że wnioskodawca nie skalkulował wysokości należności i nie przedstawił żadnej dokumentacji w tym zakresie, organ I instancji zmuszony był do podjęcia działań, które były konieczne do wyjaśnienia sprawy w aspekcie kosztów dozoru, jak i wynagrodzenia za dozór. W sytuacji braku dokumentów potwierdzających rzeczywiste koszty prowadzonej przez skarżącego działalności, opinia biegłej, jak również analiza porównawcza dawały w ocenie WSA podstawę do tego, aby uznać stawkę w wysokości 5 zł (i 8 zł naczepa) za całkowicie uzasadnioną. Przy czym stawka ta obejmuje również należne dozorcy wynagrodzenie, co jednoznacznie zostało wskazane w orzeczeniu organu.

Za nieuzasadniony WSA uznał zarzut naruszenia art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. Nie było przeszkód, aby organ dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy dopuścił zarówno dowód z opinii biegłego, jak również inne dowody, w tym informacje dotyczące cen abonamentowych za parkowanie pojazdów na parkingach strzeżonych, stosowane przez innych przedsiębiorców.

Za prawidłowe Sąd ten uznał stanowisko co do braku podstaw do przyznania skarżącemu wynagrodzenia za dozorowanie pojazdów według przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw ustalanego przez Główny Urząd Statystyczny. Skarżący prowadził bowiem działalność gospodarczą i przepisy określające wysokość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia nie mają w jego przypadku zastosowania. Podobna konkluzja dotyczyła stanowiska, że postanowienie w przedmiocie przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nie ma charakteru faktury, w której zawiera się cenę według wartości netto i wartości brutto. Dlatego w ocenie WSA nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.t.u. w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto słusznie organ II instancji uznał, że należność dotycząca zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdów objętych postanowieniem oraz wysokość wynagrodzenia za dozór nad tymi pojazdami, może być określona jedną kwotą, gdyż obejmuje ona zarówno wydatki, jak i wynagrodzenie za dozór.

Kolejno, ponieważ z umowy użyczenia zawartej w dniu [...] lipca 2002 r., a także z umowy zawartej w styczniu 2007 r. wynika, że skarżący wziął parking od K.S. w bezpłatne użyczenie, dlatego przeprowadzenie dowodów z zeznań K.S. i wyjaśnień skarżącego (dla wykazania odpłatnego charakteru tej umowy) było bezzasadne.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę na fakt, że w art. 102 § 2 u.p.e.a. mowa jest o koniecznych wydatkach związanych z wykonywaniem dozoru, podczas gdy z twierdzeń samego skarżącego wynika, że rzekome należności za użyczenie parkingu nie zostały zapłacone, zatem nie stanowią wydatku koniecznego obciążającego skarżącego.

Nieuzasadniony, w ocenie WSA, okazał się także zarzut braku rozstrzygnięcia co do odsetek ustawowych liczonych od kwot należnego wynagrodzenia na dzień zgłoszenia wniosku do dnia ich zapłaty, gdyż przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie przewiduje ustalenia i przyznania odsetek. Odsetki od nieuiszczonych kwot będących wydatkami za dozorowanie pojazdów oraz wynagrodzeniem za dozór, nie są składnikiem żadnego z tych świadczeń, zatem organ administracji nie może ich przyznawać. Sąd ten nie uznał również zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 130a p.r.d.

Zdaniem WSA zaskarżone postanowienie poprzedzone zostało prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, a organy administracyjne orzekające w sprawie podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego jego wyjaśnienia, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P.K., zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
2. a. § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozciągania stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez niezasadne jego zastosowanie, w sytuacji, gdy rozporządzenie to weszło w życie dopiero w dniu 3 marca 2011 r., zaś wniosek skarżącego wszczynający przedmiotowe postępowanie administracyjne jest z dnia [...] października 2010 r.;
3. b. art. 102 § 2 u.p.e.a. - poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:
4. - nie uznaniu roszczenia o "wynagrodzenie za dozór" za roszczenie o charakterze uznaniowym i przyjęciu, w związku z tym, iż ciężar dowodzenia wysokości tegoż wynagrodzenia obciąża dozorcę;
5. - uznaniu, iż "wynagrodzenie za dozór" i "zwrot wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru''' nie są należnościami niejednorodnymi i że istnieje możliwość odmowy uwzględnienia w całości wniosku dozorcy o ich przyznanie w trybie tegoż przepisu, w odniesieniu do niektórych okresów dozoru, wykonywanego w sposób ciągły;
6. - uznaniu, iż istnieje możliwość odmowy uwzględnienia wniosku dozorcy o przyznanie mu "zwrotu wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru" w sytuacji, gdy istnieje ciągłość okresu dozoru oraz jednorodność tych wydatków, które za okres, w jakim wniosek dozorcy jest uwzględniony uznawane są za "wydatki konieczne", zaś takie same wydatki za okres, co do którego wniosek dozorcy jest oddalany, nie są uznawane za "wydatki konieczne" lub mimo faktu, iż są "wydatkami koniecznymi" wniosek dozorcy, w tym zakresie, nie został uwzględniony;
7. - uznaniu, iż w zakresie tegoż postępowania istnieje możliwość (dopuszczalne jest) rozliczenia roszczeń cywilnoprawnych organu egzekucyjnego względem dozorcy, z tytułu szkody wyrządzonej przez niego, w związku z nie dopełnieniem obowiązku informacyjnego o nie odebraniu z parkingu pojazdów przez ich właścicieli, po upływie okresu 6 miesięcy od ich usunięcia z drogi publicznej, z należnościami wnioskowanymi przez dozorcę, w trybie tegoż przepisu prawa tj. z "wynagrodzeniem za dozór" i ze "zwrotem wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru";
8. c. art. 5 ust. 1 pkt. 1 u.p.t.u. w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. - poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie, cenotwórczego składnika należności objętych postanowieniem o przyznaniu skarżącemu, jako dozorcy, "wynagrodzenia za dozór" oraz "zwrotu wydatków koniecznych związanych z dozorem", jakim jest podatek od towarów i usług w wysokości 23%, pomimo składanej przez skarżącego informacji, iż jest on przedsiębiorcą i podatnikiem podatku od towarów i usług, oraz że zakres czynności mu zleconych, mieści się w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej;
9. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
10. a. art. 14 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów w zw. z art. 1 i art. 2 k.p.a.
11. - poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w odniesieniu do formy wykonania przez dozorcę obowiązku informacyjnego, obowiązywała zasada pisemności;
12. b. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 2, art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 k.p.a. - poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:
13. - przyjęciu, iż "/.../ciężar dowodzenia wysokości koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia obciąża przedsiębiorcę sprawującego dozór /../", podczas gdy - zdaniem strony skarżącej - tego rodzaju zasadę można odnieść, ewentualnie, wyłącznie do żądania "zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem"',
14. - przyjęciu, iż fakt "/.../ nie przedstawienia odpowiednich danych /.../" upoważnia organ egzekucyjny do wykorzystania metody porównawczej, przy ustalaniu wysokości "wydatków koniecznych związanych z dozorem", podczas, gdy zastosowanie takiej metody uznać należy za uzasadnione - zdaniem strony skarżącej - jedynie wówczas, gdy ustalenie wysokości takich wydatków jest niemożliwe i nie zostało w sprawie dokonane; W sprawie istnieje natomiast obiektywny, dopuszczony z urzędu, dowód w postaci opinii biegłej E.P., która wylicza rzeczywiste wydatki konieczne poniesione przez skarżącego, jako dozorcę; Ustaleń tych biegła dokonuje m.in. o dane przedstawione jej przez dozorcę;
15. - akceptowaniu metody porównawczej w odniesieniu do dwóch różnych metodologii liczenia, w ramach których, porównuje się rzeczywiste wydatki konieczne poniesione przez dozorcę, na dozór konkretnego pojazdu, z przychodami innych przedsiębiorców prowadzącymi parkingi, z tytułu wynajmu 1 stanowiska w ramach tzw. wynajmu abonamentowego, którego istotą jest rozbicie wydatków na wszystkie stanowiska na parkingu, w odniesieniu do jakiegoś okresu czasu (w tym przypadku jednego miesiąca), niezależnie od tego czy w odniesieniu do każdego z tych stanowisk jest pobierana opłata czy nie, oraz niezależnie od tego czy znajdują się na nich pojazdy, czy też nie znajdują; Są to metody nie adekwatne i wypaczające możliwości ich obiektywnej oceny - zwłaszcza, iż w wygranym przez skarżącego przetargu na wykonywanie obowiązków dozorcy, zamówiono u niego parking na 150 pojazdów i obecnie nie rozlicza się wobec niego stanowisk, nie zajętych w okresie świadczenia tychże usług, co przy metodzie "abonamentowej" powinno było nastąpić);
16. - akceptowaniu braku kwotowego wyliczenia przyznanych skarżącemu, jako dozorcy łącznie: "wynagrodzenia za dozór" oraz "zwrotu wydatków koniecznych związanych z dozorem", jako odrębnych kwot, za cały okres dozoru; Zdaniem strony skarżącej jest niedopuszczalne, aby było to przedmiotem domysłów, albo odrębnych wyliczeń skarżącego, jako strony postępowania administracyjnego;
17. - nie uwzględnieniu, cenotwórczego składnika należności objętych postanowieniem o przyznaniu skarżącemu jako dozorcy, "wynagrodzenia za dozór" oraz "zwrotu wydatków koniecznych związanych z dozorem", jakim jest podatek od towarów i usług w wysokości 23%, pomimo składanej przez skarżącego informacji, iż jest on przedsiębiorcą i podatnikiem podatku od towarów i usług, oraz że zakres czynności mu zleconych, mieści się w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.

W związku z przedstawionymi powyżej zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, a ponadto o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie od SKO na jego rzecz zwrotu poniesionych kosztów postępowania w sprawie niniejszej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazał, że stosownie do treści art. 187 § 1 p.p.s.a. wnosi o przedstawienie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia następujących zagadnień:

1. 1. czy organ egzekucyjny przyznając dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór zobowiązany jest do określenia wysokości każdej z tych należności w postanowieniu wydawanym w tym zakresie, w trybie art. l02 § 2 ustawy z dnia 17.06.1966 r. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 599 zpóź.zm.);
2. 2. czy organ egzekucyjny przyznając dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a. może odstąpić od ustalenia rzeczywistej wysokości tych wydatków, gdy dozorca nie jest w stanie, w dacie zgłaszania tego rodzaju wniosku, w pełni i wyczerpująco udokumentować wysokości takich wydatków (kosztów), w sytuacji, gdy sam fakt poniesienia takich wydatków (kosztów) jest oczywisty i możliwy do ustalenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna częściowo jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niniejsza sprawa w zakresie przedmiotowym i podmiotowym jest podobna do sprawy o sygn. akt I OSK 97/17, w której Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P.K. w dniu 5 grudnia 2018 r. wydał wyrok, częściowo uwzględniając skargę kasacyjną. Zaznaczyć należy, że w obu tych sprawach zarówno dowody zebrane przez organy administracji jak i ocena tych dowodów, a w konsekwencji ustalenia faktyczne w sprawach są tożsame, albowiem wywodzą się z tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tożsame jest również stanowisko prawne organów administracji jak i stanowisko Sądu I instancji w obu tych sprawach.

Nadto zarzuty skargi kasacyjnej oraz uzasadnienie tych zarzutów w sprawie o sygn. I OSK 97/17 są tożsame z zarzutami skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniem w aktualnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 97/17, a mając na uwadze tożsamość tych spraw oraz tożsamość skarg kasacyjnych wniesionych przez P.K., uzasadnienie w niniejszej sprawie jest tożsame z uzasadnieniem w sprawie o sygn. akt I OSK 97/17.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem rozstrzygniecie co do tych zarzutów będzie miało co najmniej w części wpływ na ocenę zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 1 lit. a dotyczącego naruszenia § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągania stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237), poprzez jego niezasadne zastosowanie, albowiem rozporządzenie weszło w życie w dniu 3 marca 2011 r., a wniosek skarżącego wszczynający przedmiotowe postępowanie jest z dnia [...] września 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to uchybienie, które nie miało z punktu widzenia prawnego żadnego znaczenia. Mianowicie przed powołanym rozporządzeniem z dnia 3 marca 2011 r., obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449), a w nim § 3 pkt 1 lit. c, którego treść była tożsama z § 3 pkt 1 lit. c z późniejszego rozporządzenia. W konsekwencji podniesiony zarzut okazał się niezasadny.

Przechodząc do drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, sformułowanego w pkt 1 lit. b, a dotyczącego naruszenia art. 102 § 2 ustawy poprzez uznanie, że możliwa jest odmowa przyznania należności za pewien okres czasu, w sytuacji gdy dozór wykonywany był w sposób ciągły, a także, że możliwe jest w ramach tego postępowania rozliczanie roszczeń cywilnoprawnych organu względem dozorcy z tytułu powstałej ewentualnej szkody, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on częściowo zasadny i dlatego skarga kasacyjna w części została uwzględniona. Mianowicie uchylony został wyrok oraz zaskarżone postanowienie w części dotyczącej punktu pierwszego oraz punktu piątego postanowienia organu I instancji, tj. punkt w którym organ odmówił przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów za okres od dnia upływu ustawowego terminu przechowywania pojazdu tj. 6 miesięcy od dnia ich usunięcia do dnia [...] września 2010 r., tj. dzień poprzedzający datę wpływu wniosku skarżącego do urzędu.

Uzasadniając powyższe stanowisko należy zwrócić uwagę na obowiązujący stan prawny. Jak wynika z art. 102 § 1 ustawy dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Obowiązek dochowania staranności przez dozorcę jest obowiązkiem ustawowym, a obowiązek ten obejmuje zarówno podejmowanie określonych czynności faktycznych związanych z zabezpieczeniem przechowywanych ruchomości, jak i obowiązek ten może obejmować określone czynności prawne. W przypadku gdy przedmiotem dozoru są pojazdy usunięte z drogi, dozorca zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów, a następnie § 7 rozporządzenia tego samego organu z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów, zobowiązany był w przypadku nieodebrania pojazdu w określonym terminie zawiadomić o tym nie później niż trzeciego dnia od dnia jego upływu właściwy organ.

Począwszy od 4 września 2010 r. obowiązek ten został wyrażony w art. 130a ust. 10g ustawy Prawo o ruchu drogowym, którego treść jest następująca: jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od upływu określonego terminu. Nałożony na podmioty prowadzące parking obowiązek zawiadomienia właściwych organów o nieodebraniu pojazdu nie później niż trzeciego dnia od upływu stosownego terminu, jednoznacznie wynika z powołanych przepisów, a w konsekwencji jest jednym z elementów ustawowego obowiązku dochowania należytej staranności, o którym mowa w art. 102 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Natomiast zagadnieniem spornym są skutki prawne jakie wynikają z naruszenia tego obowiązku przez podmiot prowadzący parking. Zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji przyjęły, że skutkiem naruszenia powyższego obowiązku przez skarżącego jest odmowa przyznania stosownego wynagrodzenia i odmowa przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem, za okres od dnia upływu 6 miesięcznego terminu do dnia złożenia wniosku przez skarżącego. Odnosząc się do powyższego sporu należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przepisy szczególne nakładając na podmioty prowadzące parking wskazany wyżej obowiązek zawiadomienia, nie uregulowały skutków prawnych naruszenia tego obowiązku, stąd też rozstrzygnięcia tego sporu należy poszukiwać na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Powoływany wcześniej art. 102 § 1 nakłada na dozorcę obowiązek przechowywania zajętej ruchomości z taką starannością, aby nie straciła ona wartości. Z kolei art. 103 § 1 stanowi, że dozorca nie odpowiada za uszkodzenie, zniszczenie lub zaginięcie zajętej ruchomości, wynikłe wskutek przypadku lub siły wyższej. Z powyższych przepisów można wyprowadzić wniosek, że dozorca, który przechowuje ruchomości bez zachowania należytej staranności ponosi odpowiedzialność za szkody, które powstały w dozorowanych ruchomościach, chyba że uszkodzenie, zniszczenie lub zaginiecie wynikło wskutek przypadku lub siły wyższej. A to oznacza, że pomiędzy brakiem zachowania należytej staranności, a powstałą szkodą w dozorowanych ruchomościach musi istnieć związek przyczynowy. Jednym słowem odpowiedzialność dozorcy nie wynika z samego faktu naruszenia zasad należytej staranności dozorowanych ruchomości, ale wynika z faktu, że naruszenie tych zasad spowodowało powstanie szkody w dozorowanych ruchomościach.

Stąd też skutkiem naruszenia zasady należytej staranności dozorowanych ruchomości, a jednym z przejawów tej zasady jest obowiązek zawiadomienia przez prowadzącego parking właściwych organów o nieodebraniu pojazdu, powinno być ustalenie, czy powstała szkoda w dozorowanych ruchomościach i wynikające z tego tytułu roszczenie organu. Ustalenie powyższych okoliczności będzie mieć istotne znaczenie, dla końcowego rozstrzygnięcia w sprawie przyznania dozorcy należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem. Nadto należy zwrócić uwagę, na charakter prawny czynności dozoru wykonywanych przez skarżącego nad pojazdami w sytuacji powierzenia tego dozoru przez organ administracji publicznej. Na problem ten zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, wskazując, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami, wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym; jest ono wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także z przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów.

Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadania z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym. Pogląd ten zachowuje aktualność, na tle aktualnego stanu prawnego. Tym samym relacje jakie zachodzą pomiędzy dozorcą czyli podmiotem prowadzącym parking, a organem administracji, który powierzył temu podmiotowi wykonywanie dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi mają charakter administracyjnoprawny, a w konsekwencji rozliczenia z tego tytułu następują w trybie administracyjnym. Stąd też w sytuacji gdy prowadzone jest na podstawie art. 102 § 2 ustawy postępowanie w sprawie ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdów i zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem, możliwe jest dokonanie potrącenia roszczenia jakie ma organ w stosunku do podmiotu wykonującego dozór z tytułu szkody powstałej w związku z niezachowaniem należytej staranności przy wykonywaniu dozoru.

Problematyka dotycząca dopuszczalności takiego potrącenia była już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyrokach: z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2747/17, z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 218/13.

Mając powyższe na uwadze, w tym zakresie zasadna była skarga kasacyjna. Organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie w części objętej pkt 4 postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., powinien ustalić należne dozorcy wynagrodzenie i zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem, a także rozważyć, czy niedochowanie zasady należytej staranności przez skarżącego w postaci naruszenia obowiązku zawiadomienia stosownego organu o nieodebraniu pojazdu, spowodowało powstanie szkody po stronie organu w związku z przechowywanym pojazdem, a jeżeli tak to dokonać stosownego potrącenia.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, sformułowanego w pkt 1 lit. c, a dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług w zw. z art. 102 § 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie, tj. nie uwzględnienie podatku VAT w wysokości 23%, pomimo, iż skarżący informował, że jest podatnikiem podatku od towarów i usług, Naczelny Sad Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że powołany art. 5 ust. 1 pkt 1 stanowi, że opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług podlega odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług.

Art. 5 ust. 1 ustawy określa wykaz czynności podlegających opodatkowaniu VAT, przepis ten nie wyjaśnia, nie definiuje co konkretnie należy rozumieć przez np. odpłatne świadczenie usług. Definicje czynności wskazanych w art. 5 ustawy o VAT znajdują się w kolejnych przepisach ustawy o VAT, np. art. 7 definiuje dostawę towarów, a art. 8 świadczenie usług. Z kolei art. 15 ustawy o VAT określa pojęcie podatnika. Definicja pojęcia podatnika ma zasadnicze znaczenie dla zakresu opodatkowania. O ile bowiem określenie czynności podlegających opodatkowaniu wyznacza zakres przedmiotowy opodatkowania, o tyle zdefiniowanie pojęcia podatnika wskazuje na podmiotowy zakres opodatkowania. W efekcie opodatkowaniu mogą podlegać te czynności, w przypadku których spełniony został zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy zakres opodatkowania, tzn. zaistniała czynność określona jako opodatkowana, która została wykonana przez podmiot mający cechę podatnika.

Zgodnie z art. 15 ust. 6 nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej, skarżący ograniczył się do wskazania, że naruszony został art. 5 ust. 1 ustawy o VAT, a więc przepis, który w sposób generalny określa jakie czynności objęte są podatkiem VAT w tym wymienione w pkt 1 odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju. Analizując wyłącznie wskazany przepis objęty zarzutem skargi kasacyjnej, bez odwołania się do innych przepisów ustawy o VAT, które dopiero w dalszych przepisach precyzują poszczególne czynności wymienione w art. 5 ust. 1, a więc określają zakres przedmiotowy opodatkowania, a także bez odwołania się do przepisów dotyczących podmiotowego zakresu tego opodatkowania, nie jest możliwe odniesienie się do tego zarzutu.

Sam fakt, że skarżący jest podatnikiem podatku VAT, nie oznacza, że ustalane przez organ na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. należności z tytułu wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem mają być zwiększone o kwotę podatku VAT, w sytuacji gdy podstawa prawna nie została wskazana.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pkt 2 lit. a wskazano na naruszenie art. 6, 7, 80, 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że ocena dowodów dokonana przez organy mieściła się w granicach swobodnej oceny. Odnosząc się do tego zarzutu, to przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie może dotyczyć naruszenia prawa materialnego, zaś w przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania należy, zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc do drugiego z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w pkt 2 lit. b, tj. naruszenia art. 14 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów w zw. z art. 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w odniesieniu do formy wykonania przez dozorcę obowiązku informacyjnego, obowiązywała zasada pisemności, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Faktem jest, że powołany § 7 wskazanych wyżej rozporządzeń nakładający na dozorcę pojazdów określony obowiązek informacyjny nie wypowiada się co do formy w jakiej obowiązek ten ma być wykonany. Mając jednak na uwadze, że stosunek prawny istniejący pomiędzy dozorcą pojazdów a organem ma charakter administracyjnoprawny, ustalenie wynagrodzenia i zwrot koniecznych kosztów wydatków następuje na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., a więc w trybie postępowania administracyjnego, a obowiązkiem dozorcy jest zachowanie zasady należytej staranności, to racjonalnym jest pogląd, że wykonanie tego obowiązku powinno nastąpić w formie pisemnej.

W interesie dozorcy jest, aby wykazanie wykonania tego obowiązku nie nastręczało trudności i nie budziło wątpliwości. Stąd też w okolicznościach faktycznych sprawy, prawidłowo ustalono, że obowiązek ten nie został wykonany. O niewykonaniu obowiązku świadczy nie tylko brak dokumentu, a więc niezachowanie formy pisemnej, ale również nie wykazanie – mimo podjęcia takiej próby – za pomocą innych dowodów, że obowiązek ten został spełniony. Dlatego tez zarzut ten jest niezasadny.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt 2 lit. c, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 75 § 2, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 k.p.a. Przede wszystkim należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, spełnia przesłanki i wymagania określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym zebrania i oceny materiału dowodowego, przyjętych zasad dotyczących ustalenia należnej stawki, jak również podziela stanowisko Sądu I instancji, dotyczące wykładni art. 102 § 2 ustawy dopuszczającej ustalenie jednej kwoty z tytułu obu należności, tj. wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków dozorcy. Wskazany przepis w sensie materialnoprawnym przewiduje dwa rodzaje należności, których może żądać dozorca w związku ze sprawowanym dozorem, natomiast przepis ten nie wyklucza możliwości łącznego ustalenia kwoty obejmującej obie te należności.

W szczególności w sytuacji gdy występujący z żądaniem dozorca nie przedstawia dowodów, nie udziela informacji co do wydatków koniecznych poniesionych w związku z dozorem i ustalenia te musi samodzielnie poczynić organ, wówczas możliwe jest ustalenie jednej łącznej kwoty, obejmującej obie należności. W takim przypadku ważne jest, aby z zarówno z samej treści postanowienia jak i uzasadnienia postanowienia jednoznacznie wynikało, czy przyznana kwota obejmuje obie żądane należności, czy też jedną z nich, jak również wynikał sposób ustalenia ich wysokości. Dlatego też powyższe zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w skardze kasacyjnej wniosku skarżącego sformułowanego na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. o przedstawienie składowi siedmiu sędziów tego Sądu wskazanych zagadnień prawnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględnił w części skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie w części dotyczącej punktu pierwszego postanowienia organu, a także punktu piątego postanowienia organu I instancji, tj. postanowienia Prezydenta Miasta [...]. W punkcie 2 na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie a w pkt 3 na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 206 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu części kosztów postępowania kasacyjnego.