Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1970/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę L.H. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 września 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia 27 czerwca 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 5 marca 1956 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, położonej przy [...].
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, L.H. i J.S. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, tj. § 8 pkt 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 16 poz. 112) oraz § 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6 poz.
43) i - wydanego na jego podstawie - Dziennika Urzędowego nr 5 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy z dnia 11 kwietnia 1949 r. - poprzez błędną interpretację, co skutkowało naruszeniem zasady lex retro non agit.
Wskazując na powyższe, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a,. to na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni (cyt. "błędnej interpretacji") § 8 pkt 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 16 poz. 112) oraz § 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6 poz. 43).
Zarzuty te okazały się nieskuteczne, gdyż nie tylko wykładnia tych przepisów, przyjęta przez Sąd Wojewódzki, była prawidłowa, ale i istota rozpoznawanej sprawy opierała się w przede wszystkim na określonych ustaleniach faktycznych, a które zostały dokonane w postępowaniu administracyjnym. Ustalenia te zaakceptował zaś w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, a skarżący nie zawarli w skardze kasacyjnej żadnego zarzutu procesowego. Tymczasem ustalenia faktyczne, dokonane (zaakceptowane) przez wojewódzki sąd administracyjny, mogą być podważane w skardze kasacyjnej tylko i wyłącznie poprzez podniesienie odpowiednich zarzutów procesowych a nie materialnoprawych.
W związku z tym mimo, że jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, wspomniane ustalenia faktyczne nie były w tym przypadku w pełni akceptowane przez skarżących (w braku ich zaskarżenia), musiały być przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny i to niezależnie od ich prawidłowości.
Z ustaleń tych wynikało natomiast, że orzekając na zasadzie związania prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 9 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 2203/12, z dnia 10 grudnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 1334/15 i z dnia 12 lipca 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 768/17), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzja z dnia 17 września 2018 r., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 27 czerwca 2018 r., w której orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 5 marca 1956 r. nr [...] odmawiającego ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy [...]. Zdaniem bowiem organu, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej – przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 19045 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – został wniesiony po upływie terminu, mającego charakter materialnoprawny.
Pogląd ten podzielił Sąd Wojewódzki, wyjaśniając, że zgodnie z przepisem art. 4 cytowanego dekretu, terminy i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów, określonych w art. 1, zostały ustalone najpierw w rozporządzeniu Ministra Odbudowy wydanego porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R.P. Nr 16, poz. 112) a następnie w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43).
Sąd Wojewódzki zwrócił przy tym uwagę na fakt, że na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia z 1946 r., w dniu 31 marca 1947 r. zostało wydane stosowne ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Nr 5 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy o objęciu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntu położonego przy [...] w Warszawie. Jednak w wyroku z dnia 25 maja 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 156/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził prawomocnie, iż to objęcie było wadliwe, bowiem nastąpiło z naruszeniem § 5 ust. 1 tego rozporządzenia.
W związku z tym, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, jeśli objęcie gruntu w posiadanie przez gminę, dokonane na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., było wadliwe, to nie było skuteczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2012 r. I OSK 617/11), Sąd Wojewódzki przyjął, że w tym przypadku objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy nastąpiło w terminie późniejszym. Fakt ten wynikał zaś z tego, iż w dniu 25 listopada 1948 r. – na podstawie rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. - zostało zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy ogłoszenie o objęciu w posiadanie całej lewobrzeżnej Warszawy. Z tej więc przyczyny najpóźniej w dniu 25 listopada 1948 r. gmina m. st. Warszawy weszła w posiadanie gruntu położonego przy [...] w Warszawie.
Od tego zatem momentu powinien być liczony 6 - miesięczny termin, o którym mowa w art. 7 ust. 1 cyt. dekretu. W rezultacie ów 6 - miesięczny termin do złożenia wniosku, upływał w tym wypadku w dniu 25 maja 1949 r.
Sąd Wojewódzki podkreślił także, że tego rodzaju koncepcję przyjęły również Sądy orzekające wcześniej tej sprawie, gdyż wskazując, że nie doszło do objęcia przez gminę m. st. Warszawy przedmiotowego gruntu w posiadanie na podstawie przepisów rozporządzenia z 1946 r., nakazały organowi zbadać, czy w związku z tym termin do objęcia tego gruntu w posiadanie był nadal otwarty.
Skoro zaś po wyjaśnieniu powyższego zagadnienia okazało się, że objecie w posiadanie przez gminę spornego gruntu nastąpiło (jak wyżej wspomniano) w dniu 25 listopada 1948 r., to wniosek z dnia 22 listopada 1955 r., złożony przez J. S. i K. B. (spadkobierczynie byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości warszawskiej), złożony w trybie art. 7 ust. 1 omawianego dekretu, był spóźniony.
Konsekwencją wyżej przedstawionych ustaleń faktycznych, było zatem uznanie przez Sąd Wojewódzki, że stanowisko organu nadzoru, iż wobec nie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie, nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, było prawidłowe.
W skardze kasacyjnej, skarżący twierdzili, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej interpretacji wymienionych na wstępie przepisów obu rozporządzeń wykonawczych do dekretu warszawskiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosili natomiast, iż w tym przypadku obejmowanie gruntu przez gminę odbyło się i zakończyło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy. Prezydium orzekało bowiem wyłącznie na podstawie w/w rozporządzenia, podczas, gdy Sąd Wojewódzki uznał, że Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzekało na podstawie rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. Okoliczność ta – zdaniem skarżących - naruszała nie tylko przepisy w/w rozporządzeń, ale także zasady: niedziałania prawa wstecz, prawdy obiektywnej oraz budowania zaufania do władzy publicznej wg reguł proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
W związku z tym, odnosząc się do tego rodzaju zarzutów kasacyjnych a więc – jak wyżej wspomniano - mających charakter wyłącznie materialnoprawny, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., grunt uważa się za objęty przez gminę m. st. Warszawy w posiadanie - w rozumieniu art. 7 ust. 1 ("dekretu "warszawskiego") - z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Po myśli natomiast § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, niezależnie od ogłoszenia Zarząd Miejski – w miarę posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej – prześle im zawiadomienie o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie (...).
Jak z powyższego zatem wynika, rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy, przewidywało wieloetapowy proces obejmowania gruntów. Gmina obowiązana była bowiem ogłosić w organie urzędowym o przystąpieniu do objęcia gruntu, wskazując jego dokładne oznaczenie, podać termin oględzin, wezwać dotychczasowego właściciela i inne osoby zainteresowane do udziału w oględzinach, w wyniku których sporządzano protokół (§ 3 ust. 1, § 4 rozporz.).
Natomiast – po myśli - § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy, obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia z 1946 r., następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Podkreślić przy tym jednocześnie wypada, iż w uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. (sygn. akt OPK 32/99, ONSA 2000/4/142) wyrażono pogląd, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (w oparciu o przepisy rozporządzenia z 1948 r.) było jedynie zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia.
W rozpoznawanej sprawie wiążącym był pogląd, iż ponieważ procedura, jaką przy obejmowaniu gruntu w posiadanie przez gminę przewidywało rozporządzenie z 1946 r., nie została w pełni dochowana, to nie można było w tym przypadku mówić o skutecznym (pod względem prawnym) objęciu – w trybie rozporządzenia z 1946 r. - w posiadanie przedmiotowego gruntu przez Miasto st. Warszawę. Skoro zaś wydane w okresie późniejszym ogłoszenie, to jest ogłoszenie zamieszczone w dniu 25 listopada 1948 r. w Dzienniku Urzędowym Nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, informowało o objęciu w posiadanie przez Gminę całej lewobrzeżnej Warszawy, to należało zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że z tej przyczyny najpóźniej w dniu 25 listopada 1948 r. doszło do skutecznego objęcia w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy nieruchomości położonej przy [...]. Skutkowało to następnie tym, że termin do złożenia tzw. wniosku "dekretowego" upływał w tym przypadku w dniu 25 maja 1949 r.
Nie można się przy tym podzielić poglądu skarżących, że powyższy tok myślowy naruszał zasadę lex retro non agit. Jak wyżej wspomniano, w okresie obowiązywania rozporządzenia z 1946 r. nie doszło do objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę a zatem fakt ten należało oceniać w kontekście przepisów późniejszych, czyli przepisów rozporządzenia z 1948 r. Na ich podstawie ustalono zaś, iż skutek, w postaci upływu terminu na złożenie wniosku "dekretowego", nastąpił - nie w dacie przeszłej w stosunku do daty wejścia w życie rozporządzenia z 1948 r. - a w dacie późniejszej. (vide: wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3291/15, LEX Nr 2411910).
Dodać przy tym wypada, że po myśli § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy dotyczyło gruntów (cyt.): " nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (...)". Nie ulega natomiast wątpliwości, że wadliwe zastosowanie procedury, przewidzianej przez rozporządzenie z 1946 r., nie mogło doprowadzić do objęcia przez gminę m. st. Warszawy przedmiotowego gruntu w posiadanie. Był to zatem grunt "dotychczas nie objęty" – w rozumieniu rozporządzenia z 1948 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący argumentowali swój wyżej przedstawiony pogląd, powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r. (sygn. I OSK 133/05), w którym Sąd stwierdził, iż "(...) z brzmienia § 1 rozporządzeniem z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy /Dz.U. Nr 6 poz. 43/ wynika, że odnosi się ono do gruntów dotychczas nie objętych w posiadanie na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st Warszawy /Dz.U. Nr 16 poz. 112/. Oznacza to, że nowe rozporządzenie regulowało tryb postępowania w odniesieniu do tych gruntów, co do których nie zakończyła się procedura obejmowania gruntów w posiadanie."
W ocenie składu orzekającego, wypowiedź ta nie pozostaje zatem w sprzeczności z tym, co wyżej zostało powiedziane. Zwłaszcza, że w dalszej części wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartej w cytowanym wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. (sygn. I OSK 133/05), Sąd ten dodał, że (cyt.): " Jeśli więc w odniesieniu do nieruchomości, położonej przy ul. (...) nie nastąpiło objęcie gruntu przez gminę w myśl § 3 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946 r., to grunty te podlegają w pełni procedurze przewidzianej w nowym akcie prawnym."
Wyjaśnić też trzeba, iż zasady prawdy obiektywnej i prowadzenia przez organy administracji postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej odnoszą się do sposobu procedowania przez organ a nie do zasad wykładni prawa materialnego. Dlatego też wiązanie powyższego zarzutu materialnoprawnego, dotyczącego interpretacji prawnomaterialnej z zasadami postępowania administracyjnego nie było usprawiedliwione.
Wreszcie całkowicie niezrozumiale było objęcie zarzutem kasacyjnym treści Dziennika Urzędowego nr 5 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy z dnia 11.04.1949 r. poprzez jego błędną interpretację. Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nie jest bowiem aktem, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego a tym bardziej nie przysługuje od niego skarga kasacyjna. Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nie zawiera również przepisów, w oparciu o które organ administracji publicznej czy sąd administracyjny mógłby orzekać.
Z tych zatem powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.