Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2591/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2932/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I. Ś., A. C., A. S., A.Ś., J. R., M. S., M. R. i I. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] września 2016 r. nr [..]K w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [..] listopada 1978 r. nr [..] Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [..], ozn. jako działka nr [.]. o pow. 17.388 m2 oraz działka nr [..] o pow. 3.012 m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [..], stanowiącej współwłasność O. Ś. i H. Ś. Odszkodowanie ustalono w wysokości 298.200 zł.

Pismem z dnia 24 września 2007 r. Iż. Ś. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Decyzją z dnia [..] lipca 2012 r. nr [..] Wojewoda P. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [..] listopada 1978 r. w części dotyczącej odszkodowania. Decyzją z dnia [..] marca 2013 r., nr [..] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w/w decyzję. Decyzją z dnia [..] lutego 2014 r. nr [..] Wojewoda P. stwierdził nieważności decyzji z [..] listopada 1978 r. Decyzją z dnia [..] października 2014 r. nr [..] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w/w decyzję z [..] lutego 2018 r. Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 67/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. Ś., A. Ś., A. S. i A. C. na w/w decyzję z dnia [..] października 2014 r.

Decyzją z [..] grudnia 2015 r. nr [..] Wojewoda P. stwierdził w całości nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z [..] listopada 1978 r.

Po rozpatrzeniu odwołania [..] S.A. od tej decyzji, decyzją z [.]. września 1916 r. Minister uchylił decyzję organu I instancji z [..] grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ wskazał, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej są strony (lub ich następcy prawni) toczącego się wcześniej postępowania wywłaszczeniowego, a także osoby którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości. Wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [..] listopada 1978 r. stronami postępowania są następcy prawni po zmarłych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości, O.Ś. i H. Ś. Wśród spadkobierców zmarłych współwłaścicieli nieruchomości znalazła się J. P., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w S. z [..] grudnia 1999 r., sygn. akt [..] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po H. Ś. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w G. z [..] lutego 1999 r. sygn. akt [..] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po O. Ś. J. P. zmarła 30 marca 2003 r., a spadek po niej nabyli S.B. (obecnie M.), W. B., M.R., J. R., M. R. oraz I. R. Organ wskazał, że jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z [..] października 2007 r., I.R. urodziła się [..] października 1996 r. i do czasu uzyskania pełnoletności była reprezentowana w postępowaniu przez przedstawicieli ustawowych (rodziców), zgodnie z art. 98 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2082).

Zgodnie z art. 10 § 1 K.c. pełnoletnim jest, kto ukończył lat osiemnaście. Minister uznał zatem, że I. R. w dniu wydawania zaskarżonej decyzji – 16 grudnia 2015 r. posiadała pełną zdolność do czynności prawnych, ukończyła bowiem osiemnaście lat w dniu [..] października 2014 r., a zatem była stroną postępowania uprawnioną do bezpośredniego czynnego w nim udziału. Organ ponadto podkreślił, że organ wojewódzki prowadząc postępowanie po uchyleniu przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [..] października 2014 r., decyzji Wojewody P. z [..] lutego 2014 r., pominął w postępowaniu I. R., kierując korespondencję w sprawie do jej rodziców, choć utracili oni już przymiot przedstawicieli ustawowych I. R. Tym samym uniemożliwił jej czynny udział w postępowaniu poprzez wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Z powyższego wynika, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 10 k.p.a., co doprowadziło do kwalifikowanego uchybienia w postępowaniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem I. R. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, pomimo faktu, że przysługiwał jej przymiot strony.

Brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające.

Ze wskazaną decyzją Ministra nie zgodzili się skarżący – I. Ś., A. C., A.S., A. Ś., J.R., M. S., M. R. i I. R. W skardze na tą decyzję wnieśli o jej uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W dniu 22 marca 2017 r. do Sądu wpłynął faks od Wojewody P., w którym poinformowano o wydaniu przez Wojewodę w dniu [..] marca 2017 r. decyzji stwierdzającej ponownie w całości nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [..] listopada 1978 r. Do faksu dołączono kopię decyzji Wojewody z [..] marca 2017 r. Na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. pełnomocnik Spółki wniósł o oddalenie skargi oraz oświadczył, że decyzja Wojewody P. z dnia [..] marca 2017 r. jest mu znana.

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wydanie przez Wojewodę decyzji z dnia [..] marca 2017 r. nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bowiem decyzja Ministra, która pozostawała w obrocie prawnym na dzień wyrokowania.

W ocenie Sądu, Minister co najmniej przedwcześnie wydał w niniejszej sprawie decyzję kasatoryjną. Trafnie przyjął Minister, że pominięcie strony w postępowaniu przed organem I instancji może co do zasady stanowić przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Strona taka pozbawiona zostaje bowiem możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym możliwości zgłaszania twierdzeń oraz wniosków dowodowych. Równocześnie ta trafna ogólna konkluzja Ministra nie może być stosowana w sposób mechaniczny, w tym w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy oraz z pominięciem funkcji, jaka pełnią przepisy dotyczące doręczeń.

Sąd podkreślił, że uszło uwadze Ministra, iż po 11 października 2014 r. doręczenia do osób będących do tego dnia przedstawicielami ustawowymi I.R. były przez Wojewodę dokonywane i to na adres, pod którym I. R. zamieszkiwała i nadal zamieszkuje wraz z rodzicami. Przesyłki te byłe odbierane przez rodziców I. R., w tym decyzja Wojewody z [..] grudnia 2015 r. została odebrana przez matkę D. R.. Na ten też adres Minister doręczył I. R. zaskarżoną decyzję. Na ten sam adres Wojewoda kierował korespondencję w niniejszej sprawie do rodzeństwa I. R. Mamy tu zatem zdaniem Sądu do czynienia z inną rodzajowo sytuacją, niż całkowite pominięcie strony w postępowaniu poprzez niedokonywanie jakichkolwiek doręczeń. Reprezentujący w postepowaniu przed sądem I. R. radca prawny (równocześnie reprezentujący rodzeństwo tej strony) złożył oświadczenie w skardze, że I. R.otrzymała wszelką korespondencję w sprawie, w tym decyzje administracyjne.

Minister naruszył art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. nie zwracając się przed wydaniem zaskarżonej decyzji bezpośrednio do I.R.celem ustalenia, czy osoba ta po dacie pełnoletności otrzymywała korespondencję od Wojewody i czy wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu stwierdzonych uchybień w doręczeniu. Ewentualne oświadczenie przez stronę, że otrzymała wadliwe zaadresowaną przesyłkę i nie kwestionuje z tego tytułu rozstrzygnięcia, konwaliduje brak formalny doręczenia.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie możemy niewątpliwie mówić o wadliwym stosowaniu przez Wojewodę przepisów o doręczeniach. Chodzi tu o przepis art. 40 § 1 k.p.a., zgodnie z którym pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Należy jednak pamiętać, że przepisy o doręczeniach mają charakter przepisów gwarancyjnych, które zostały ustanowione w celu ochrony interesów podmiotów, na rzecz których dokonuje się doręczenia. Z naruszeniem tych przepisów nie należy wyprowadzać konkluzji sprzecznych z interesami osoby, wobec której dokonano wadliwego doręczenia. Uszło również uwadze Wojewody, że uchylenie decyzji z powodu pozbawienia strony możności obrony jej praw jest przesłanką wznowieniową, a nie bezwzględną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Co istotne, wznowienie postępowania z tego powodu może nastąpić wyłącznie na wniosek strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 147 k.p.a.).

Ustawodawca w omawianej sytuacji przyznał zatem prymat zasadzie dyspozycyjności nad zasadą legalizmu. W orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, że w przypadku gdy decyzja jest rozstrzygnięciem zgodnym z żądaniem stron, wywodzenie podstaw uchylenia decyzji z naruszenia praw procesowych strony stanowi naruszenie prawa w zakresie podstaw uwzględnienia skargi. Interes prawny w kwestionowaniu naruszenia praw procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego prawa zostały naruszone. W postępowaniu administracyjnym prawami procesowymi rozporządza bowiem strona postępowania.

W ocenie Sądu, również w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji winien mieć na uwadze wolę strony, wobec której dokonano wadliwych doręczeń. W przeciwnym razie może dojść do sytuacji, w której organ II instancji wyda decyzję niekorzystaną z punktu widzenia interesów tej strony, powołując się na naruszenie jej praw. Trudno taką sytuację pogodzić z zasadą zaufania (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Przepisy o dręczeniach są ustanowione celem zabezpieczenia interesów stron, którym tych doręczeń się dokonuje, a nie praw stron o interesach przeciwnych wobec tych podmiotów (w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Wojewody wniosła wyłącznie Spółka sprzeciwiająca się stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej wobec spadkodawców I. R.). Z akt sprawy nie wynikało również, aby I.R. miała sprzeczne interesy w niniejszej sprawie z interesami jej rodziców, na ręce których Wojewoda formalnie dokonywał doręczeń również po 11 października 2014 r.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosły [..] S.A., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. I. Art. 10 § 2 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego pominięcie w okolicznościach sprawy, a mianowicie gdy nie zachodzą przesłanki odstąpienia od zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania – niniejsza sprawa nie spełnia przesłanek sprawy niecierpiącej zwłoki, jak również z okoliczności sprawy nie wynika, aby wydanie decyzji było niezbędne ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną,
2. II. Art. 10 § 1 w zw. z art. 7, 8 i 12 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, że ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym zasada szybkości i prostoty postępowania, zasady prawdy obiektywnej i zasada pogłębiania zaufania obywateli mają pierwszeństwo przed zasadą zapewnienia w postępowaniu udziału stron w okolicznościach niniejszej sprawy, dokonując tym samym hierarchizacji zasad prawa administracyjnego,
3. III. Art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 12 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie przez Sąd I instancji, iż skoro rozstrzygnięcie organu jest zgodne z żądaniem stron, wywodzenie podstaw uchylenia decyzji z naruszenia praw procesowych strony stanowi naruszenie prawa w zakresie podstaw uwzględnienia skargi, skoro I.R. została pozbawiona uprawnienia do działania w sprawie i Sąd I instancji nie wykazał treści jej żądania,
4. IV. Art. 145 § 1 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. w zw. z art. 40 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że skoro pozbawienie strony możności obrony jej praw jest przesłanką wznowieniową, a nie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, to może być konwalidowane poprzez doręczanie pism procesowych dorosłym domownikom w miejscu zamieszkania I.R.,
5. V. Art. 145 § 1 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez uznanie, że pominięcie udziału strony w postępowaniu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy,
6. VI. Art. 39 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 40 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że oświadczenie wiedzy reprezentującego w postępowaniu przed sądem I. R. pełnomocnika procesowego, jakoby I. R. otrzymywała wszelką korespondencję w sprawie, w tym decyzje administracyjne, konwaliduje brak formalny doręczenia, mimo, że ani w toku postępowania, ani w dacie wydania zaskarżonego wyroku, ani jak się wydaje w dacie wnoszenia skargi, składający oświadczenie wiedzy nie był umocowany do składania tego typu oświadczeń za stronę (brak dokumentu pełnomocnictwa udzielonego profesjonalnemu pełnomocnikowi przez I. R. w odpisie pisma dla skarżącej, ani w spisie załączników potwierdzających umocowanie do składania oświadczeń wiedzy w toku rozprawy).

W związku z tym wniesiono o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - zwanej dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Admininstracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że konieczne jest prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, uwzględniające jej dopuszczalne podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a. Sąd bowiem nie ma możliwości, aby uzupełniać granice zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej, czy domyślać się intencji strony.

Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie skarga oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Konkretne zarzuty określone zostały w sześciu odrębnych punktach. Nie są one jednak sformułowane w sposób poprawny. Skarżąca w swoich zarzutach zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów k.p.a. Sąd administracyjny nie orzeka jednak na podstawie przepisów k.p.a., dlatego też nie mogło dojść do ich naruszenia przez sąd. Ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega prawidłowość rozstrzygnięcia sądu I instancji, a więc zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed organami mogą stanowić zarzut w powiązaniu z właściwymi przepisami P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, w sytuacji wskazywania na niedostrzeżenie przez sąd uchybień powstałych w postępowaniu administracyjnym, podstawę zarzutu powinien stanowić powiązany z przepisami K.p.a. przepis art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a., na podstawie którego uchylono zaskarżoną decyzję w wyniku dokonania kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2018 r., I OSK 844/17, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2018 r., II OSK 2166/18).

Zarzutu takiego nie sformułowano w skardze kasacyjnej. Tym samym tak sformułowane zarzuty są niepełne i mogą prowadzić do ograniczenia skuteczność kontroli. W takiej sytuacji nie jest uzasadnione jednak bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje tzw. zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (m.in. orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są skonstruowane na tyle wadliwie, żeby nie mogła zostać ona rozpoznana.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w punktach I.-V. sprowadza się do błędnej oceny sądu administracyjnego naruszeń przepisów k.p.a., których dopuścił się organ administracyjny, co miało wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego i wydanie przez Sąd I instancji błędnego wyroku. Skarżąca kasacyjnie stoi bowiem na stanowisku, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez udziału jednej ze stron – I. R.. Osoba ta w dniu [.]. października 2014 r. uzyskała pełną zdolność do czynności prawnych, a Wojewoda mimo to prowadził postępowanie z jej pominięciem, kierując korespondencję do jej rzekomych przedstawicieli ustawowych. W ten sposób doszło do pozbawienia jej możliwości obrony jej praw. Brak jej udziału w postępowaniu miał z kolei wpływ na rozstrzygnięcie organu administracyjnego.

Sąd I instancji z kolei uznał, iż skoro rozstrzygnięcie organu administracyjnego I instancji zgodne jest z żądaniem stron, to naruszenie w ten sposób przepisów prawa procesowego nie miało wpływu na wynik postępowania. W zarzucie VI. skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 39 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 40 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że oświadczenie wiedzy pełnomocnika procesowego I. R. o faktycznym otrzymywaniu korespondencji konwaliduje braki formalne doręczeń, mimo, że pełnomocnik nie był umocowany do składania takich oświadczeń.

Powyższe zarzuty są bezpodstawne. Abstrahując w tym momencie od trafności twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że I. R. nie wzięła udziału w kontrolowanym postępowaniu, należy podkreślić, iż uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić, o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) wiąże się bowiem ściśle z art. 147 K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego.

Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyroki NSA: z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 18 listopada 2009 r., II OSK 1781/08; z 10 lutego 2011 r., II OSK 277/10; z 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10, z 9 maja 2013 r., II OSK 9/12, z 23 listopada 2013 r., II OSK 1475/12). Oznacza to, iż zarzuty, których istota opiera się na założeniu, iż I. R. bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż podnieść skutecznie mogła je wyłącznie I.R., a tym samym ich podniesienie przez inną stronę postępowania nie mogło wywołać zamierzonych skutków. Na takim założeniu oparte zostały zarzuty zawarte w punktach III.-V, które tym samym okazały się bezpodstawne.

Kolejną kwestią, która w związku z podniesionymi zarzutami wymaga rozważenia, są twierdzenia skarżącej kasacyjnie jakoby I. R. nie wzięła udziału w kontrolowanym postępowaniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż I.R. była formalnie stroną postępowania. Do dnia uzyskania zdolności postulacyjnej, tj. do dnia uzyskania pełnoletności działała w postępowaniu administracyjnym poprzez swoich przedstawicieli ustawowych - rodziców, którzy podejmowali jej imieniem działania prawne oraz dokonywali czynności faktycznych, w tym odbierali korespondencję kierowaną do I. R. przez organ administracyjny. W ten sam sposób doręczał organ korespondencję po uzyskaniu pełnoletności przez I. R.. Jak wynika jednak z oświadczenia wiedzy jej pełnomocnika, korespondencja ta docierała do I. R., gdyż jej rodzice, z którymi zamieszkiwała ona razem po uzyskaniu pełnej zdolności do czynności prawnych, przekazywali ją adresatce.

Wypływa z tego wniosek, iż mimo niewątpliwego błędu popełnionego przez organ, do I. R. docierała korespondencja. Była ona doręczana dorosłemu domownikowi, który potwierdzał jej odbiór i podejmował się jej doręczenia adresatce. W ten sposób były konwalidowane naruszenia przepisów o doręczeniach. Tym samym nie została ona pozbawiona możliwości działania w sprawie. Należy zauważyć nadto, że jej rodzice nie byli stronami tego postępowania administracyjnego, więc nie było wątpliwości, że doręczana im korespondencja dotyczy ich córki.

Zarzuty sformułowane w punktach I. i II. nie znajdują tym samym podstaw.

Za pozbawiony podstaw uznać należy również zarzut naruszenia przepisu art. 39 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 40 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie reprezentuje pogląd, iż pełnomocnik procesowy I. R. nie był umocowany do złożenia oświadczenia wiedzy w jej imieniu, gdyż udzielone mu pełnomocnictwo procesowe nie obejmowało swoim zakresem umocowania do dokonywania takiej czynności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż przepis art. 39 p.p.s.a. nie posługuje się pojęciem oświadczenia wiedzy. Stanowi on, że pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z mocy samego prawa umocowanie do m.in. wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu. Wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie, czynności procesowe nie mogą być utożsamiane wyłącznie z oświadczeniami woli. Czynności procesowe to fakty procesowe, które polegają na zachowaniu się człowieka w postępowaniu jurysdykcyjnym lub sądowoadministracyjnym.

Wśród nich wyróżnia się czynności faktyczne, oświadczenia procesowe oraz spostrzeżenia procesowe. Pierwsze spośród nich wywołują zmiany w świecie zewnętrznym; oświadczenia procesowe to uzewnętrznienia treści intelektualnych w formie przewidzianej przez przepisy prawa procesowego, zaś spostrzeżenia to przyjmowanie do świadomości określonych zjawisk mających znaczenie dla postępowania. Wśród oświadczeń procesowych stron wyróżnia się oświadczenia woli i oświadczenia wiedzy. Treścią oświadczenia woli strony jest określone żądanie sformułowane wobec organu lub sądu administracyjnego.

Z kolei oświadczenie woli organu lub sądu zawiera pewne rozstrzygnięcie procesowe. Istotą oświadczenia wiedzy strony składanego w toku postępowania jest przekazanie organowi lub sądowi pewnej wiedzy (informacji) mającej w założeniu znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć należy, iż oświadczenie wiedzy zawsze jest następstwem określonego aktu woli strony, co jest również pewnym argumentem przeciwnym formalistycznej koncepcji precyzyjnego odróżniania aktów woli od aktów wiedzy, reprezentowanej przez skarżącą kasacyjnie.

Istotą oświadczeń woli stron jest powstanie po stronie organu obowiązku merytorycznego odniesienia się do zawartego żądania w drodze sformalizowanej konkretnej czynności procesowej (postanowienia). Oświadczenie wiedzy wywołuje również obowiązek organu do ustosunkowania się do treści takiego oświadczenia. Ustosunkowanie to przejawia się jednak w inny sposób niż w przypadku oświadczenia woli, gdyż jego celem nie jest podjęcie konkretnej czynności procesowej, lecz wpłynięcie na sposób rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania. Stąd też ustosunkowanie się organu lub sądu administracyjnego do oświadczenia wiedzy nie polega na wydaniu postanowienia o podjęciu lub nie podjęciu określonego działania, lecz na uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu zawartej w nim informacji przy formułowaniu treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (por. Z. R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 164 i nast.).

Zarzuty skarżącej kasacyjnie, iż pełnomocnictwo procesowe udzielone przez I. R. swojemu pełnomocnikowi nie zawierało umocowania do dokonywania aktów wiedzy pozbawiony jest tym samym podstaw. Udzielenie bowiem pełnomocnictwa procesowego na podstawie art. 39 p.p.s.a. upoważniało pełnomocnika do podejmowania wszelkich czynności w postępowaniu, w tym również składania oświadczeń wiedzy. Takim oświadczeniem było niewątpliwie oświadczenie złożone w skardze przez radcę prawnego reprezentującego I. R. o doręczeniu jej wszelkiej korespondencji, w tym decyzji administracyjnej, która została odebrana przez dorosłego domownika we wspólnie zajmowanym mieszkaniu. W ten sposób doszło do sanacji wadliwie zaadresowanej korespondencji.

W konsekwencji powyższego, nie sposób uznać za zasadne zarzutów określonych w punktach I. i II. skargi kasacyjnej. Konwalidacja braków formalnych doręczeń korespondencji dla I.R. czyni zarzuty naruszenia podstawowych zasad procesu administracyjnego uregulowanych w art. 7, 8, 10 i 12 § 1 k.p.a. całkowicie bezprzedmiotowymi.

Z powyższych względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.