Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2596/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 1/14 oddalił skargę M. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o modernizacji i ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 9 listopada 2009 r. Starosta Rycki wszczął z urzędu postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów oraz założenia ewidencji budynków i lokali dla obrębu [...], gm. Ryki.

W dniach od 20 października 2010 r. do 10 listopada 2010 r. wyłożono do wglądu osób zainteresowanych projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla obrębu [...], gm. R., w godzinach 9:30 – 15:00.

W dniu 10 listopada 2010 r. sporządzono protokół z wyłożenia do wglądu operatu zainteresowanym, z którym zapoznało się 95 osób reprezentujących 8% wszystkich podmiotów ewidencyjnych osób, jednostek organizacyjnych i organów. Natomiast w dniu 12 listopada 2010 r., Starosta Rycki wydał ogłoszenie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów oraz założenia ewidencji budynków i lokali (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego z 2010 r. Nr 147, poz. 2504) wskazując, że powyższy projekt stał się operatem ewidencji gruntów, budynków i lokali. Organ jednocześnie pouczył zainteresowanych o prawie i trybie zgłaszania zarzutów, zgodnie z art. 24a ust. 9 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Pismami z dnia 1 grudnia 2010 r., 6 grudnia 2010 r. i 5 stycznia 2011 r., M. K. zgłosiła zarzuty do powyższego operatu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Starosta Rycki odrzucił zarzuty w stosunku do granic działek ewidencyjnych [...], [...], [...] jakie zostały wskazane w operacie.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Rycki wydał w dniu [...] lipca 2013 r. decyzję nr [...], w której również odrzucił zarzuty w stosunku do granic działek ewidencyjnych [...], [...], [...].

W wyniku wniesionego przez M. K. odwołania, decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja organu I instancji nie zawierała załącznika graficznego, który przedstawiałby przebieg opisanych granic zgodnie z opisem i przywołaną numeracją punktów granicznych. Brak ten powoduje, że orzeczenie decyzji jest nieczytelne i może być dla stron niezrozumiałe.

Ponadto, z operatu technicznego z dnia 12 czerwca 2013 r. nr ewid. [...] wynika, że opisane w punktach 1 i 2 granice są sporne, a decyzja o tym nie orzeka. Organ podniósł, że w dniu 24 maja 2013 r. dokonano ponownego ustalenia granic działek o nr [...] i [...] z sąsiednimi. Z czynności tych powstał operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 czerwca 2013 r. pod nr ewid. [...], z którego wynika, że granica działek o nr [...] i [...] będących własnością skarżącej jest sporna od strony działek o nr [...], [...] i [...] stanowiących własność A. K., co potwierdza zapis w protokole z ustalenia przebiegu granic sporządzony podczas pomiaru w dniu 24 maja 2013 r.

Organ odwoławczy podniósł, że decyzja Starosty Ryckiego orzeka również o wykazaniu jako spornej granicy działki nr [...], stanowiącej własność M. K., z działką nr [...], stanowiącą drogę we własności Gminy Miasta Ryki, mimo że w aktach sprawy nie ma dowodu na to, że na odcinku tym istnieje spór graniczny.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu z dnia 30 lipca 2013 r. organ wskazał, że w punktach 1-6 i 9 są one tożsame z zarzutami podnoszonymi w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., do których szczegółowo odniósł się w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. i w tej kwestii podtrzymał swoje stanowisko.

Przywołując treść § 36 i § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków organ wskazał również, że ocena jakości otrzymanych z zasobu powiatowego danych oraz ich przydatności i wykorzystania należy do geodety wykonującego pomiary, który stwierdził, że brak jest dokumentacji wymienionych w § 36, a istniejąca dokumentacja nie spełniała wymogów określonych w § 37 i dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskano w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem ich na gruncie.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. § 82 oraz § 36 i § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę powołał się m.in. na art. 24a ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i stwierdził, że z regulacji tych wynika, że ewidencja gruntów jest tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej i nie służy ustalaniu stanu prawnego, lecz jedynie jego rejestrowaniu.

Zdaniem Sądu I instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnione zostało bowiem jaki był stan faktyczny sprawy, powołane zostały też przepisy, na których oparto rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił również, z jakich przyczyn decyzję uchylił i jakie działania ma podjąć organ I instancji w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. Sąd nie podzielił także zarzutów naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu braku decyzji starosty w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego zauważono, że z dniem 22 września 2004 r. doszło do zmiany regulacji ustawy dotyczących trybu przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Projekt modernizacji nie podlega już zatwierdzeniu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 24a ust. 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nabiera on statusu operatu ewidencji gruntów i budynków z mocy samego przepisu ustawowego. Orzekanie przez organ administracji dotyczy wyłącznie rozpatrzenia indywidualnych zarzutów skierowanych przeciwko nowym zapisom w ewidencji gruntów i budynków. Intencją ustawodawcy było bowiem usprawnienie procedury modernizowania ewidencji gruntów i budynków. Powoływany przez skarżącą § 43 ust. 2 rozporządzenia dotyczy zakładania ewidencji gruntów i budynków i nie ma zastosowania w przypadku jej modernizacji.

Zdaniem Sądu organ odniósł się również do zarzutu naruszenia § 82 rozporządzenia. Powołując się na treść § 36 i § 37 rozporządzenia, które mają odpowiednie zastosowanie zgodnie z § 56 rozporządzenia, organ wskazał, że ocena jakości otrzymanych z zasobu powiatowego danych oraz ich przydatności i wykorzystania należy do geodety wykonującego pomiary, który stwierdził, że brak jest dokumentacji wymienionych w § 36, a istniejąca dokumentacja nie spełniała wymogów określonych w § 37, w związku z czym dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskano w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem ich na gruncie.

Sąd wskazał, że stosownie do tego przepisu do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych, jedynie przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji, założonej przed wejściem w życie rozporządzenia. Natomiast modernizacja wykonana przez Starostę Ryckiego dokonywana była w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49 rozporządzenia i miała na celu ustalenie danych dotyczących przebiegu granic działek zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi. Przepis § 82 rozporządzenia nie mógł mieć zatem zastosowania w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. zw. z art. 15 k.p.a., art. 138 k.p.a., 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo jej wydania z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na zaniechaniu przez organ odwoławczy ponownego rozpatrzenia sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności zaniechaniu rozpatrzenia wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, w wyniku czego decyzja nie zawiera wytycznych niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji - co stanowi naruszenie prawa, które winno skutkować uchyleniem przez zaskarżonej decyzji w całości;
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo iż wydający ją organ nie wskazał w Jej uzasadnieniu faktów, które uznał za udowodnione, przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w sposób umożliwiający prześledzenie toku rozumowania organu oraz motywów jego rozstrzygnięcia, jak również przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;
3. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo wydania ich z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, pomimo iż zarówno wydający decyzję Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie, jak również wydający poprzedzającą ją decyzję organ I instancji zaniechali dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego - co stanowi naruszenie prawa, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, w całości;
4. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. zw. z § 39, 36 i 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, polegającym na uznaniu przez organ II instancji, iż prawidłowe co do zasady było oparcie się przez organ I instancji przy ustalaniu granic ewidencyjnych w niniejszej sprawie na wynikach "pomiaru stanu użytkowania na gruncie" przeprowadzonego 24 maja 2013 r., pomimo iż istniejący zasób geodezyjny i kartograficzny zawierał dane wystarczające do prawidłowego ustalenia tego przebiegu (co w toku postępowania stwierdził sam organ II instancji), a zatem na podstawie ww. przepisów prawa należało dokonać ustalenia granic na postawie danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zaś na postawie "stanu użytkowania na gruncie" oraz "wskazań obecnego na gruncie A. K.", jak to uczyniły organy orzekające w sprawie - co stanowi naruszenie prawa, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości;
5. 5) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 24a ust. 9 i 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Ryckiego, pomimo iż zostały skierowane do osób nie będących stronami w sprawie;
6. 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. zw. z § 82 rozporządzenia w zw. z § 56 ust. 2 rozporządzenia, poprzez nieuchylenie decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo ich wydania z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, polegającym na niezastosowaniu w sprawie § 82 rozporządzenia, pomimo iż przepis ten znajdował w niniejszej sprawie zastosowanie na podstawie § 56 ust. 2 rozporządzenia, w wyniku czego pominięto w toku sprawy istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pomimo iż materiał ten należało wykorzystać, nawet jeśli nie spełniał on wymagań obowiązujących standardów technicznych - co stanowi naruszenie prawa, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, w całości;
7. 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. zw. z § 56 ust. 1 rozporządzenia oraz w zw. z § 42 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieuchylenie decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo ich wydania z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, polegającym na nie zastosowaniu w toku postępowania art. 42 ust. rozporządzenia, pomimo iż na postawie § 56 ust. 1 rozporządzenia przepis ten miał odpowiednie zastosowanie przy wykonaniu modernizacji - co oznaczało obowiązek wydania przez Starostę Ryckiego decyzji zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny, kończącej postępowanie administracyjne w sprawie;
8. 8) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, jakoby "modernizacja wykonana przez Starostę Ryckiego dokonana była w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie § 45-49 rozporządzenia" (str. 8 uzasadnienia wyroku) - pomimo że teza ta nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach sprawy, z których jednoznacznie wynika, iż przeprowadzona modernizacja ewidencji nie stanowi bieżącej aktualizacji, ale została dokonana przez Starostę Ryckiego na podstawie § 56 ust. 2 rozporządzenia;
9. 9) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz 11 k.p.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd I Instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym do zarzutów podniesionych w uzupełniającym skargę piśmie skarżącej z dnia 24 marca 2014 r. oraz w ustnym stanowisku przedstawionym na rozprawie - stanowiącego uzupełnienie skargi - oraz zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 10) § 56 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z § 82 rozporządzenia, przez jego błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego wniosku, iż § 56 rozporządzenia pozwala na odpowiednie zastosowanie przy dokonywanej modernizacji § 36 oraz § 37 rozporządzenia z pominięciem § 82 rozporządzenia - a w konsekwencji niezastosowanie przepisu § 82 rozporządzenia, pomimo iż znajduje on w niniejszej sprawie zastosowanie;
2. 11) § 56 rozporządzenia w zw. z § 82 rozporządzenia przez jego niezastosowanie w okolicznościach sprawy, w wyniku błędnego uznania, iż "modernizacja dokonana przez Starostę Ryckiego dokonana była w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49 rozporządzenia", tj. na postawie § 56 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy modernizacja dokonana przez Starostę Ryckiego stanowiła kompleksową modernizację, dokonaną w trybie § 56 ust. 2 rozporządzenia - a w konsekwencji, § 82 rozporządzenia winien mieć przy jej wykonaniu zastosowanie.

Z ostrożności procesowej skarżąca kasacyjna podniosła, że w wypadku przyjęcia, iż modernizacja dokonana w ramach bieżącej aktualizacji operatu, a nie modernizacji kompleksowej, zaskarżony wyrok narusza § 56 ust. 1 rozporządzenia w zw. z § 37 oraz § 39 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego wniosku, iż w wypadku dokonania bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego możliwe było zastosowanie § 37 i § 39 rozporządzenia, pomimo iż § 56 ust. 1 rozporządzenia pozwala na odpowiednie stosowanie przy aktualizacji operatu ewidencyjnego jedynie § 45-49 rozporządzenia - a w konsekwencji błędne zastosowanie § 37 oraz § 39 rozporządzenia do bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji;
2. 2) zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W dniu 5 września 2016 r. M. K. wniosła pismo uzupełniające skargę kasacyjną, podtrzymując twierdzenia i wnioski w niej zawarte.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów stanowiących załączniki do skargi z dnia 1 grudnia 2013 r. i pisma uzupełniającego z dnia 24 marca 2014 r. oraz z dokumentów stanowiących załączniki do niniejszego pisma.

Naczelny Sąd Administracyjny zważy co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

W skardze kasacyjnej podniesiono szereg zarzutów dotyczących zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów materialnoprawnych. Spośród zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano między innymi w pkt 8 na art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. a więc zarzut dotyczący wymogów jakie ma spełniać uzasadnienia wyroku w tym wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia podnosząc, że Sąd I instancji przyjął jakoby modernizacja wykonana przez Starostę Ryckiego dokonana była w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego, a nie w ramach kompleksowej modernizacji.

Zarzut ten jest zasadny. W uzasadnieniu wyroku na s. 8 Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów przeprowadzona została w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie o których mowa § 45-49 rozporządzenia i miała na celu ustalenie danych dotyczących przebiegu granic działek zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi, a tym samym przepis § 82 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania. Powyższe stanowisko Sądu I instancji, wyrażające się w stwierdzeniu, że modernizacja wykonana była w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego jest błędne i sprzeczne z zakresem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ i dokumentami akt administracyjnych.

Przypomnieć należy treść § 56 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w brzmieniu jakie obowiązywało do 31 grudnia 2013 r., a więc w dacie wydania decyzji przez organ II instancyjny (decyzja z dnia [...] października 2013 r.), która była przedmiotem kontroli Sądu, a która była wówczas następująca "Działania modernizacyjne, o których mowa w § 55 pkt 1 i 2, wykonuje się: 1) w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49, 2) kompleksowo, na zasadach i w trybie określonych przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82". Z powyższego przepisu nie tylko wynika, że działania modernizacyjne mogły być prowadzone na dwa sposoby tj. w sposób ciągły (pkt 1) i w sposób kompleksowy (pkt 2), ale przede wszystkim działania te były prowadzone w oparciu o różne przepisy. Do modernizacji wykonywanej w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji zastosowanie miały przepisy § 45-49 rozporządzenia, zaś do kompleksowej modernizacji przepisy rozdziału 2, czyli § 19-43 rozporządzenia, dodatkowo z zastrzeżeniem § 82 rozporządzenia.

Powyższe oznacza, że w zależności od sposobu przeprowadzenia modernizacji zastosowanie miały różne przepisy, tym samym dokonując kontroli zaskarżonej decyzji podstawową kwestią jest prawidłowe przyjęcie jakim sposobem były przeprowadzone działania modernizacyjne, bo w zależności od sposobu zastosowanie miały różne przepisy rozporządzenia.

Przyjęcie przez Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie działania modernizacyjne były wykonywane w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego, czyli na podstawie § 56 pkt 1 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z treścią i zakresem przeprowadzonego postępowania administracyjnego i dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych, z których jednoznacznie wynika, że działania modernizacyjne były podejmowane w ramach kompleksowej modernizacji, czyli na podstawie § 56 pkt 2 rozporządzenia. Konsekwencją tego błędnego poglądu prawnego zawartego w uzasadnieniu wyroku jest naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu, tym samym zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. § 56 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia, wraz z wskazanymi w nich przepisami rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowo kontroli zaskarżonej decyzji, tym samym skarga kasacyjna jest zasadna. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany będzie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji uwzględniając przedstawione stanowisko.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.