Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2601/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 442/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] stycznia 2020 r.) Burmistrz Miasta [...] (dalej Burmistrz) odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego D.G. (dalej skarżąca) w związku z opieką nad córką L.G. [urodzoną [...] lipca 1970 r.], legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po zacytowaniu art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej uśr), organ I instancji podał, że skarżąca jest osobą uprawnioną do emerytury (decyzja ZUS z [...] marca 2019 r. [nr [...]]), zatem nie spełnia wszystkich ustawowych przesłanek do przyznania [świadczenia pielęgnacyjnego].

W odwołaniu od decyzji z [...] stycznia 2020 r. skarżąca zarzuciła błędną, jedynie literalną, wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 [lit.] a uśr. Zgodnie z przywołanym orzecznictwem przepis ten winien być interpretowany w ten sposób, że pozbawia stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury, zatem przysługuje jej świadczenie w wysokości różnicy, po potrąceniu zaliczki na PIT i składki zdrowotnej.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2020 r.

Kolegium podzieliło pogląd prawny Burmistrza, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Pogląd taki prezentowany jest również w przywołanym orzecznictwie.

Skargę na decyzję z [...] lutego 2020 r. wywiodła D.G., domagając się uchylenia decyzji obu instancji i zobowiązania organu I instancji do wydania decyzji uwzględniającej jej wniosek; skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z art. 32, 69, 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych przez oparcie się jedynie na wykładni językowej, podczas gdy należało posłużyć się wykładnią systemową oraz celowościową i funkcjonalną;

1. 2. art. 7, 8 i 77 kpa przez pominięcie interesu skarżącej i celu ustawodawcy. Dla poparcia skargi przywołano orzecznictwo sądowe.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem II SA/Gl 442/20, na podstawie art. 151 ppsa (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie negując konieczności posłużenia się wykładnią systemową, celowościową i funkcjonalną, z uwzględnieniem zasady ochrony rodziny i równości, wyrażonej w przywołanych w skardze przepisach Konstytucji i Konwencji, skład orzekający stwierdził, że skarżąca z racji wieku nie może być zaliczona do kręgu osób, które rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca ma 74 lata (PESEL [...]...). Z treści orzeczenia lekarskiego o niepełnosprawności córki wynika, że jej niepełnosprawność datuje się od [[...] lipca] 1970 r., czyli [od] urodzenia, zaś zaliczenie do znacznego stopnia niepełnosprawności i wymóg stałej lub długotrwałej opieki nastąpiło od [...] września 1998 r., czyli [od uzyskania] pełnoletności.

Skarżąca nabyła prawo do emerytury, co nie jest kwestionowane. Mimo niepełnosprawności córki, nie rezygnowała z zatrudnienia. Nie wiadomo od kiedy skarżąca przebywa na emeryturze, to jednak w dacie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne nie sposób przyjąć, by nawet hipotetycznie mogła podjąć pracę zarobkową. Rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawową przesłanką przyznania świadczenia z mocy art. 17 ust. 1 uśr ([na datę wydania zaskarżonej decyzji] Dz. U. z 2020 r. poz. 111).

Jeżeli w przeszłości skarżąca z racji opieki nad córką zrezygnowała z zatrudnienia wobec nabycia prawa do emerytury, to tego rodzaju okoliczność, a mianowicie niepodejmowanie zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej, musi być aktualna w dacie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze, nie powoływała się na fakt posiadania szczególnych kwalifikacji zawodowych, z racji których mogłaby obecnie podjąć zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, tj. w dacie złożenia wniosku. Doświadczenie życiowe wskazuje, że osoby w wieku 74 lat sporadycznie są aktywne zawodowo, nawet jeżeli są sprawne fizycznie i mogą wykonywać prace opiekuńcze. Czym innym jest opieka nad domownikiem a czym innym zatrudnienie bądź praca zarobkowa.

Nie sposób przyjąć, by każdy i niezależnie od wieku mógł być osobą aktywną zawodowo. Sytuacja na rynku pracy dyskwalifikuje osoby starsze (wyrok WSA w Poznaniu z 12.3.2020 r. II SA/Po 926/19, Lex 2923258). Świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy między emeryturą netto [a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego] nie służy jedynie wyrównaniu dysproporcji między wysokością tych świadczeń z racji sprawiedliwości społecznej.

Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nie sposób pominąć przesłanek pozytywnych z art. 17 ust.

1. Przywołane w skardze orzecznictwo, a także wyrok NSA z 30.4.2020 r. I OSK 1546/19 nie dotyczą okoliczności niniejszej sprawy. Nie chodzi o negatywną przesłankę w postaci ustalenia prawa do emerytury, lecz brak podstaw do przyjęcia, by wystąpiła przesłanka pozytywna, warunkująca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie wchodzi w rachubę różne traktowanie podmiotów, lecz tylko i wyłącznie różnica między świadczeniami, która nie może być wyrównana z braku przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nawet gdyby nie konieczność opieki nad niepełnosprawną córką, skarżąca z racji wieku nie miałaby realnej możliwości zatrudnienia lub podjęcia innej pracy zarobkowej. Obowiązek zapewnienia pomocy osobom niepełnosprawnym i ich rodzinom nie może być zrealizowany przez wyrównanie różnicy między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym, którego cel jest inny.

Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane z racji samej opieki nad [osobą] niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia pracy. Nie może być traktowany jako zastępcze źródło dochodu (wyrok WSA w Olsztynie z 12.12.2019 r. II SA/Ol 848/19, Lex 2771612).

Sąd I instancji stwierdził, że mimo błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, zaskarżona decyzja nie narusza prawa wymienionego w art. 145 § 1 ppsa.

Skargę kasacyjną wywiodła D.G., reprezentowana przez r. pr. K.B., która w całości zaskarżyła wyrok II SA/Gl 442/20, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. I. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 uśr polegającą na przyjęciu, że dla określenia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne: 1. znaczenie ma kryterium wieku takiej osoby i w przypadku osób w wieku "poprodukcyjnym" są one co do zasady wyeliminowane z kręgu beneficjentów tego świadczenia;
2. 2. znaczenie ma aktualna sytuacja osób starszych na rynku pracy w związku z czym konieczne jest wykazanie przez taką osobę szczególnych kwalifikacji zawodowych umożliwiających jej zatrudnienie mimo podeszłego wieku, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna traktować wiek wnioskodawcy jako irrelewantny zaś przesłanka zdolności lub braku [zdolności] wnioskodawcy do zatrudnienia lub pracy zarobkowej winna być ustalana na podstawie faktycznego stanu zdrowia wykazanego zaświadczeniem lekarskim, jeśli są wątpliwości, co do stanu zdrowia wnioskodawcy;
3. II. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji z [...] lutego 2020 r. wydanej z uchybieniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 138 § 2 kpa przez jego niezastosowanie i nieuchylenie przez Kolegium decyzji z [...] stycznia 2020 r. wraz z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, art. 80 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; wskazane artykuły zostały naruszone przez niewyjaśnienie przez organ I instancji okoliczności faktycznej, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej, tj. czy stan jej zdrowia pozwala na zatrudnienie lub podjęcie pracy zarobkowej, która to okoliczność (w razie wątpliwości) winna być ustalona na podstawie wyniku badania lekarskiego.

Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z 30 października 2020 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zrzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) okazał się usprawiedliwiony. Sąd I instancji słusznie nie zanegował konieczności posłużenia się wykładnią systemową, celowościową i funkcjonalną, z uwzględnieniem zasady ochrony rodziny i zasady równości, wyrażonych w przywołanych w skardze art. 32 [ust. 1], art. 69, art. 71 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP (s. 1 skargi z 10 marca 2020 r.). Trafnie Sąd I instancji uznał, że "Nie chodzi bowiem o negatywną przesłankę w postaci ustalenia prawa do emerytury..." (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a in princ. uśr) - wbrew ocenie organów obu instancji, nie stanowi to przeszkody dla przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny co najmniej przedwcześnie jako jedyną przeszkodę do uwzględnienia skargi podniósł, że skarżąca z racji wieku (74 lata), nie może być zaliczona do kręgu osób, które rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (art. 17 ust. 1 uśr).

W dotychczasowym dorobku orzeczniczym Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych zarysowały się dwa różne stanowiska co do tego, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Naczelny Sąd Administracyjny, początkowo w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z: 6.4.2017 r. I OSK 2950/15; 20.4.2017 r. I OSK 3269/15; 10.7.2018 r. I OSK 134/18, cbosa) opowiedział się za wykładnią językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

W wyroku z 15.12.2020 r. I OSK 1983/20 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że stanowisko to w ostatnim czasie uległo modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach NSA z: 8.1.2020 r. I OSK 2392/19; 30.4. 2020 r. I OSK 1546/19; 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; 18.6.2020 r. I OSK 254/20; 28.6. 2019 r. I OSK 757/19 i 11.8.2020 r. I OSK 764/20.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, lecz nie można jedynie do nich ograniczać się i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył w wyroku z: 18.6.2020 r. I OSK 254/20 (dalej wyrok I OSK 254/20); 15.12.2020 r. I OSK 1983/20, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w myśl art. 17 ust. 3 uśr, świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M.P. poz. 1067). Niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, by uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

W obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prowadziłoby do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy. Stąd konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, by zweryfikować wyniki wykładni językowej. Zasadnie w wyroku I OSK 254/20 zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr pozwalającej na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.

Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku I OSK 254/20 wskazano między innymi, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z: 9.3.1988 r. U 7/87; 6.5.1998 r. K 37/97; 20.10.1998 r. K 7/98; 17.5.1999 r. P 6/98; 4.1.2000 r. K 18/99;

18. 12.2000 r. K 10/00; 21.5.2002 r. K 30/01; 28.5.2002 r. P 10/01; 18.3.2014 r. SK 53/12). Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr, umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w przywołanych przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (wyroki TK z: 19.4.2011 r. P 41/09; 18.6.2013 r. K 37/12; 5.11.2013 r. K 40/12; 17.6.2014 r. P 6/12). W zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21.10.2015 r. K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) i zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po nabyciu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W uzasadnieniu wyroku z 26.6.2019 r. SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki na przykład obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia literalna powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury.

Celem przeciwdziałania tej nieuzasadnionej dyskryminacji Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 8.1.2020 r. I OSK 2392/19; 30.4.2020 r. I OSK 1546/19 stanął na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem, zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności między uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego. Podziela natomiast stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z: 18.6.2020 r. I OSK 254/20; 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; 11.8.2020 r. I OSK 764/20. Zgodnie z tym stanowiskiem, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania na przykład trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (wyrok: NSA z 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13.1.2020 r. IV SA/Po 824/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20.2.2020 r. II SA/Rz 1265/19). Trudności w rozwiązywaniu tych problemów skutecznie rozwiązywałby mechanizm "złotówka za złotówkę".

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie, opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach I OSK 254/20, I OSK 2375/19 i I OSK 764/20, polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53, dalej uerFUS), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 96 uerFUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego - w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 uerFUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerFUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerFUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela poglądu Glosatora, że "o przedmiotowe świadczenie mogą się ubiegać osoby, które jeszcze nie przeszły na emeryturę, ponieważ tylko takie mogą z pracy zrezygnować lub jej nie podejmować... skarżąca jest już w wieku poprodukcyjnymi z tego powodu nie może z pracy zrezygnować i jej nie podejmować. Jest to jedyna przeszkoda w uzyskaniu przez skarżącą wnioskowanego świadczenia..." (S. Nitecki, Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.1.2020 r. I OSK 2392/19, Sam. Teryt. 2020/7-8/s.179-180, 181-182, uw. 4).

To, że skarżąca w kontrolowanej sprawie ukończyła 74 lata, samo przez się nie stanowi o niespełnieniu przesłanki pozytywnej dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. We współczesnym świecie w coraz większej liczbie państw wysokorozwiniętych wydłużono okres pracy bądź trwają prace nad wydłużeniem okresu pracy, w którym pracownik będzie pracował przed nabyciem uprawnień emerytalnych. Wiąże się to z m. in. z długotrwałym obniżeniem dzietności w krajach wysokorozwiniętych i niemożnością zastąpienia pokolenia starszego przez znacznie mniej liczne pokolenie młodsze. Znacząco wydłuża się średni okres życia ludzi w krajach wysokorozwiniętych i poprawia ich kondycja zdrowotna, co sprzyja podejmowaniu pracy przez osoby mające uprawnienia emerytalne. Deficyt pracowników na polskim rynku pracy nie uprawnia do oceny, że "sytuacja na rynku pracy dyskwalifikuje osoby starsze".

Sąd I instancji dla ilustracji przywołanej tezy wskazał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12.3.2020 r. II SA/Po 926/19, Lex 2923358. Tymczasem w części motywacyjnej uzasadnienia wyroku II SA/Po 926/19 Sąd w ogóle nie wypowiedział się co sytuacji osób starszych na rynku pracy. W istocie argumenty podniesione przez Sąd w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 926/19 wskazały na możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zawieszenia prawa do emerytury powszechnej. Sąd w wyroku II SA/Po 926/19, uwzględniając skargę skarżącej, jednoznacznie nakazał zbadać, czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia na zasadach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. nr 28 poz. 149, dalej rozporządzenie z 1989 r.), obowiązującym w okresie kiedy skarżąca przeszła na wcześniejszą emeryturę (§ 1 ust. 1).

Jeżeli przyznano skarżącej prawo do wcześniejszej emerytury na podstawie rozporządzenia z 1989 r. i jej opieka nad synem trwa nieprzerwanie od tego czasu, to zdaniem Sądu zaistniał związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem (uzasadnienie wyroku II SA/Po 926/19).

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77, art. 80 kpa.

Z istoty zarzutu naruszenia art. 77 kpa należy wnosić, że autor skargi kasacyjnej miał na uwadze § 1 art. 77 kpa (s. 6 skargi kasacyjnej) i w takim zakresie należało ów zarzut rozpoznać.

Sąd I instancji trafnie wskazał, że "nie wiadomo, od kiedy skarżąca przebywa na emeryturze". Niepełnosprawność córki datuje się od jej urodzenia - od roku 1970 r. Obowiązkiem organów obu instancji było ustalenie, czy skarżąca nabyła uprawnienia w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. nr 28 poz. 149). Gdyby tak było, to były podstawy do ustalenia, że skarżącej przyznano prawo do wcześniejszej emerytury na podstawie rozporządzenia z 1989 r. a jej opieka nad córką trwa nieprzerwanie od tego czasu, to zaistniał związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Wyjaśnienia wymagało, czy nadal zachodził ów związek w dacie składania wniosku, gdy skarżąca otrzymywała emeryturę powszechną. Art. 17 ust. 1 uśr nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki.

Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawną córką znacząco wcześniej niż wystąpienie z wnioskiem z dnia 28 listopada 2019 r. pod warunkiem, że ten stan w odniesieniu do tej samej niepełnosprawnej i jej opiekunki trwa.

Jeśli organy obu instancji miały wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącej w zakresie zdolności do pracy, obowiązane były zobowiązać skarżącą do złożenia zaświadczenia lekarskiego, wskazującego czy skarżąca zdolna jest do wykonywania pracy (art. 79a § 1 i 2 kpa).

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Gl 442/20 w całości i rozpoznał skargę.

Wobec naruszenia zaskarżoną decyzją: prawa materialnego art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a in princ. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa zaskarżoną decyzję uchylić w całości i poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2020 r. (art. 135 ppsa).

Burmistrz ustali w drodze wywiadu w ZUS Oddziale w [...], od kiedy skarżąca nabyła prawo do emerytury i czy skarżąca nabyła uprawnienia w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. nr 28 poz. 149) oraz kiedy nabyła prawo do emerytury powszechnej. Ustali, czy skarżąca nabywając uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników zrezygnowała wówczas z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i czy istniał wówczas związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką, a nadto czy ów związek nadal istniał w dniu 28 listopada 2019 r.

W uzasadnieniu wyroku z 9.3.2012 r. I OSK 1787/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mogło być osiągnięcie przez wnioskującą 71 lat, gdyż art.17 ust.1 uśr nie wiąże podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z osiągnięciem konkretnego wieku. Gdyby Burmistrz miał uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącej w zakresie zdolności do pracy, zobowiąże skarżącą do złożenia zaświadczenia lekarskiego, wskazującego czy skarżąca zdolna jest do wykonywania pracy (art. 79a § 1 i 2 kpa). Ustaliwszy, że skarżąca zdolna jest do pracy (do "dorobienia sobie" do emerytury), Burmistrz udzieli skarżącej pouczenia (art. 9 kpa), że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego - w niniejszej sprawie - emerytury (od [...] marca 2019 r. skarżąca otrzymywała 935 zł emerytury netto; k. 16 akt administracyjnych).

W tym przypadku swój wybór może zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 uerFUS. Prawo do emerytury może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta. Instytucja zawieszenia prawa do świadczenia była wykorzystywana do uzyskania w przyszłości wyższych świadczeń. Nie ma żadnych przeszkód, by znalazła zastosowanie w sprawach takich jak niniejsza, dla celów pozaubezpieczeniowych. Ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerFUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerFUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a uśr tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane jest nie tylko z samym prawem ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury.

W miesiącu wydania decyzji ZUS o wstrzymaniu emerytury, emerytura nie będzie wypłacana i strona nabędzie prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Złożywszy w tym samym miesiącu ową decyzję Burmistrzowi, skarżąca nabędzie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął do Burmistrza wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 uśr) - w tym z decyzją ZUS o zawieszeniu wypłaty emerytury w tym właśnie miesiącu. Dzięki sprawnemu działaniu ZUS i Burmistrza, skarżąca i jej córka nie utracą środków koniecznych do utrzymania.

Burmistrz uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wyroku I OSK 2601/20 (art. 153 ppsa).

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2, i art. 200 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), uwzględniwszy że ten sam pełnomocnik reprezentował skarżącą przed Sądem I i II instancji.