Postanowienie NSA z 23 października 2015 r., I OSK 2602/15

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 23 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku S.S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji

Sprawa

w sprawie ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 164/15 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 164/15, oddalił skargę S. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 3 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości poprzez udzielenie Polskim Sieciom Elektroenergetycznym S.A. z/s w Konstancinie – Jeziornie zezwolenia na założenie napowietrznej linii energetycznej, a także na funkcjonowanie linii energetycznej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że przedmiotowe nieruchomości mają priorytetowe znaczenie dla prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, bowiem stanowią zaplecze żywieniowe dla ok. 120 sztuk trzody chlewnej. W związku z powyższym wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła skutki powodujące istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego będzie albo w ogóle niemożliwy, albo też dopiero po dłuższym czasie i stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zniszczenie upraw skutkować bowiem będzie - z uwagi na brak alternatywnego źródła pożywienia – koniecznością redukcji trzody chlewnej, a w konsekwencji – utratę jedynego źródła utrzymania.

Spółka Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. w Konstancinie – Jeziornie w piśmie z dnia 24 lipca 2015 r. wniosła o wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że realizacja decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, polegająca na podwieszeniu napowietrznych przewodów nad działkami skarżącego oraz wybudowanie jednego słupa, nie spowoduje zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości – działki skarżącego w dalszym ciągu pozostaną działkami rolnymi (za wyjątkiem części gruntu przeznaczonej pod budowę słupa). Natomiast ewentualne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji doprowadzi do sytuacji, w której Spółka utraci dotację w kwocie 185 850 000 zł, co spowoduje również szkodę po stronie Skarbu Państwa. Nie bez znaczenia pozostaje również, okoliczność, że decyzja została już częściowo wykonana.

Spółka wskazała również, że inwestycja, którą realizuje ma strategiczne znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego Rzeczypospolitej Polskiej. Po pierwsze, łącząc systemy Polski i Litwy umożliwi - w razie potrzeby - zabezpieczenie dostaw energii elektrycznej dla Polski z systemów elektroenergetycznych państw bałtyckich. Po drugie, ma szczególne znaczenie dla terenów północno - wschodniej oraz centralnej Polski. Dostawy prądu do tych obszarów obecnie odbywają się poprzez pojedyncze linie przesyłowe o napięciu 220 kV w większości wybudowane wiele lat temu. Stan ten ulegnie zmianie dopiero wraz z zakończeniem realizowanej inwestycji, która zagwarantuje znaczącą poprawę bezpieczeństwa energetycznego milionów obywateli. Inwestycja stanowi także domknięcie połączeń systemów elektroenergetycznych państw członkowskich Unii Europejskiej położonych wokół Morza Bałtyckiego (tzw. Pierścień Bałtycki). Z tego względu ma zasadnicze znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego całej Unii Europejskiej, w tym w szczególności krajów bałtyckich.

Dodatkowo Spółka wniosła o przeprowadzenie, na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z dokumentów dołączonych do pisma, tj.:

1. oświadczenia PSE S.A. z dnia 27 maja 2015 r. na okoliczność wysokości przyznanej uczestnikowi dotacji oraz zagrożenia utraty dotacji,
2. zdjęć placu budowy skarżącego na okoliczność częściowego wykonania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W rozpoznawanej sprawie wniosek złożony na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) dotyczy decyzji wydanej przez Wojewodę Podlaskiego w dniu 3 lutego 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Suwalskiego wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 5 listopada 2014 r. zezwalającą uczestnikowi postępowania Polskim Sieciom Elektroenergetycznym S.A. z/s w Konstancinie – Jeziornie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie [...] gm. B., oznaczonej jako działki nr geod. 376, o pow. 9,2294 ha i nr 111 o pow. 4,5117, stanowiących własność S. S., w celu założenia i przeprowadzenia przez w/w działki dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk-granica RP, w tym na podwieszenie przewodów przy minimalnej odległości od ziemi 13,4m i posadowienia słupa na działce o nr 376.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej u.g.n.) zgodnie z którym, w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust.

1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei w ustępie 1 art. 124 wskazano, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z powyższego przepisu wynika, że decyzja o niezwłocznym zajęciu ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu.

W stosunku do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki nr 376 i 111 decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości została wydana przez Starostę Suwalskiego w dniu 4 listopada 2014 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę Podlaskiego decyzją z dnia 3 lutego 2015 r. która stała się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 163/15 oddalił skargę, zaś po wniesieniu skargi kasacyjnej wraz z wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2197/15 odmówił wstrzymania wykonania decyzji.

Istotne w rozpoznawanej sprawie jest również to, że zaskarżona decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 u.g.n., który stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wyłączenia przewidziane w art. 9 u.g.n. są w pełni zrozumiałe, gdyż decyzje w tych sprawach są wydawane pod presją okoliczności, po to by uniknąć zbędnej zwłoki (por. postanowienie NSA z 5 lutego 2015 r., I OZ 80/15). Ponadto wyłączenia te należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 cytowanej ustawy, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (zob. komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz E. Bończak – Kucharczyk, Lex 2014). Wstrzymanie wykonania takich decyzji przez sąd administracyjny może więc nastąpić wyłącznie w oparciu o ogólne zasady zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na skarżącym spoczywa zatem ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Ponadto badając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, sąd powinien wziąć pod uwagę nie tylko okoliczności podniesione w tym wniosku, ale także okoliczności całej sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy uznać należy, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim przedstawione przez skarżącego argumenty nie przesądzają o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykonanie zaskarżonej decyzji w sposób w niej określony, tj. zajęcie nieruchomości w celu założenia i przeprowadzenia przez w/w działki dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk-granica RP, w tym na podwieszenie przewodów przy minimalnej odległości od ziemi 13,4m i posadowienia słupa na działce o nr 376 nie spowoduje bowiem zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. W dalszym ciągu skarżący będzie mógł wykorzystywać przedmiotowe działki na cele rolne, co wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych zarządzenia zastępczego Wojewody Podlaskiego z dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze umożliwiającym realizację odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica Państwa na terenie Gminy B. Odnośnie zaś powołanych przez skarżącego okoliczność dotyczących zniszczenia upraw na przedmiotowych działkach, podnieść należy, iż przeprowadzone prace dotyczą konkretnie wskazanych w decyzji odcinków, nie zaś powierzchni całych działek. Ponadto zgodnie z treścią art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust.

1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4.

Za odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przemawiają również okoliczności podniesione przez uczestnika postępowania w odpowiedzi na wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazane okoliczności, takie jak częściowe zrealizowane inwestycji oraz narażenie uczestnika postępowania i Skarbu Państwa na utratę dotacji można zakwalifikować jako mające znaczenie i wpływ na rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazać także należy, iż jak wynika z przedstawionej dokumentacji dołączonej do wniosku częściowa realizacja inwestycji powoduje m. in. to, że odpadły argumenty przedstawione przez skarżącego, w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto utrata wielomilionowego dofinansowania inwestycji ze środków unijnych może skutkować znaczną szkodą nie tylko dla uczestnika postępowania, ale również dla Skarbu Państwa. Nie bez znaczenia postaje także ważny interes gospodarczy i społeczny, bowiem przedmiotowa inwestycja ma znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego Rzeczpospolitej Polskiej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.