Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2681/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania gminie mienia państwowego związanego z realizacją zadań.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Gmina Miasta [...] wnioskiem z dnia 2 listopada 2010 r. wystąpiła na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.) o nieodpłatne przekazanie na rzecz gminy Miasta [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. L., w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1127 ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...].
Uzasadniła to tym, iż przedmiotowa nieruchomość związana jest z realizacją bieżących zadań Gminy Miasto [...] w zakresie spraw dotyczących:
- - zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w szczególności w zakresie ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591);
- - zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w szczególności w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego, (art. 7 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym);
- - zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w szczególności w zakresie utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, (art. 7 ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] J. odmówił przekazania na rzecz Gminy Miasto [...] własności ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że istotną przesłanką do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 4 ww. ustawy jest służenie danej nieruchomości wykonywaniu ściśle określonych zadań własnych gminy, na terenie której jest położona. W ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, iż wyżej wymieniona nieruchomość służy faktycznie i bezpośrednio wykonywaniu zadań własnych gminy Miasto [...] określonych przez przepisy art. 7 ust. 1 pkt 1, 7, 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) albowiem na przedmiotowej nieruchomości znajdują się budynki mieszkalne, które są zasiedlone. Fakt ten potwierdza protokół zdawczo - odbiorczy, sporządzony na okoliczność przejęcia nieruchomości zabudowanej położonej w [...] przy ul. O. (aktualnie ul. L.).
Organ uznał, że wniosek Prezydenta Miasta [...] o przekazanie ww. nieruchomości nie spełnia przesłanek określonych w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a zatem nieodpłatne przekazanie tej nieruchomości jest nieuzasadnione.
Odwołanie od decyzji Wojewody złożył Prezydent Miasta [...], domagając się przekazania własności przedmiotowej nieruchomości.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu Wskazała, że zlokalizowane na przedmiotowej nieruchomości budynki mieszkalne stanowiące własność Skarbu Państwa są istotnie administrowane na zlecenie Gminy. Argument ten jednak nie może przesądzać o realizacji zadań Gminy. Lokale w przedmiotowych budynkach są zasiedlone i brak jest obszaru, w którym realizowane byłoby zadanie Gminy polegające na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w szczególności w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego.
Wskazano również, iż w aktualnym stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości być może koszty jej eksploatacji powinien ponosić jej właściciel, czyli Skarb Państwa. Ponoszenie tych obciążeń przez Gminę samo przez się nie może stanowić argumentu na rzecz przeniesienia własności, ponieważ skomunalizowany w istocie byłby majątek do zbycia na rzecz lokatorów, czyli środki finansowe, a nie mienie mające służyć realizacji zadań Gminy.
Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Łódź. Zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa oraz Wojewoda [...] nie biorą pod uwagę faktu, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta w zarząd Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej [...] na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r., znak: [...], podjętej na podstawie art. 104 k.p.a., art. 25 ust. 2 Prawo Lokalowe - ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. (j.t.: Dz. U. Nr 30 z 1987 r., poz. 165) oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz. U. Nr 37, poz. 222). W wykonaniu ww. decyzji został sporządzony w dniu 13 lipca 1993 r. protokół zdawczo - odbiorczy.
Wskazano, iż zgodnie z art. 1 pkt 13 lit. g ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34 z 1990 r., poz. 198) orzekanie o przejęciu w zarząd budynków stanowiących własność osób fizycznych (art. 25 ust. 2 oraz 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe, Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 z późn. zm.) przeszło do zadań i kompetencji organów gminy. Wobec powyższego nie są zrozumiałe stwierdzenia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej dotyczące braku realizacji zadań własnych gminy oraz ponoszenia kosztów administracji przedmiotową nieruchomością przez Skarb Państwa.
Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t.: Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Powyższe fakty dotyczące przedmiotowej nieruchomości potwierdził Dyrektor Wydziału Budynków i Lokali w Departamencie Infrastruktury i Lokali Urzędu Miasta [...] w piśmie z dnia 1 września 2013 r.
W skardze podniesiono również, że zaprezentowana przez organy I i II instancji interpretacja terminu "realizacja zadań własnych gminy", w związku z art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej powoduje, że praktycznie mimo spełnienia przesłanek z tego przepisu - samorządom nie mogłoby być nigdy przekazane mienie w ww. trybie - a celem ustawodawcy nie było tworzenie przepisu niemożliwego do zrealizowania w praktyce. Według uzasadnienia odmowy komunalizacji, wynikałoby, że tylko lokale jeszcze nie zasiedlone mogłyby być objęte wskazaną normą prawną. Natomiast nowobudowane zasoby mieszkaniowe i tak są własnością danej gminy, skoro ona realizuje daną inwestycję.
W ocenie Miasta [...] zasady uznania administracyjnego nie zostały zachowane w niniejszej sprawie i z tych względów zarówno decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Podniesiono ponadto, że gmina Miasto [...] poniosła poważne i uzasadnione nakłady finansowe na nieruchomości. Nakłady te wynikały z realizacji cytowanego wyżej zadania (art. 25 ust. 2 oraz 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe), które ustawodawca przekazał samorządom ustawą o podziale zadań i kompetencji. Ustawa kompetencyjna natomiast nie przekazała realizacji ww. zadania na rzecz Wojewody [...], bądź innego organu reprezentującego Skarb Państwa, tj. byłego Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], bądź obecnie Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna.
W ocenie tego Sądu, w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że organ nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy, jeżeli wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu I instancji, materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kwestia, że skarżący nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organ I i II instancji sama w sobie nie stanowi naruszenia art.7 k.p.a. i art.77 k.p.a.
Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo NSA podał, że w świetle przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości.
Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.
Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powstałym na tle powyższego przepisu funkcjonuje pogląd, który Sąd ten podzielił, że przepis powyższy nie powinien być stosowany do mienia, które nie było w dniu wejścia w życie powyższej ustawy mieniem państwowym, czyli do mienia, które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy. Odmienna, czysto językowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 4 mogłaby prowadzić do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do przekazywania gminom mienia Skarbu Państwa w każdym czasie bez żadnych ograniczeń. Powyższe byłoby jednak w sprzeczności z intencją ustawodawcy i intertemporalnym charakterem tej ustawy oraz realizowanym w niej celem, jakim było wyposażenie w niezbędne mienie nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego.
Takie stanowisko przyjął również orzekający w sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przekazywanie mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostało uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) a w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych sprawy Sąd I instancji wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się budynki mieszkalne które są zasiedlone (niesporne). Nie można zatem uznać, że przejęcie mieszkań już zasiedlonych, związane jest z realizacją zadań gminy, jakim jest gminne budownictwo mieszkaniowe. Przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. służy ułatwianiu realizacji zadań własnych gminy, czyli takich, które są lub będą realizowane. Przyjmując wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy zadania zostały już zrealizowane i służy w pewnym stopniu "porządkowaniu" stanu prawnego przy takim stanie faktycznym, Sąd dopuściłby się naruszenia prawa materialnego. Dokonałby wykładni niezgodnej z wolą ustawodawcy, która przejawiała się jednoznacznie w konstrukcji omawianego aktu prawnego.
Ponadto, przepis ten dotyczy mienia ogólnonarodowego (państwowego) bezpośrednio związanego z realizacją zadań gminy, to znaczy zadań ściśle określonych, a nie pozostających wprawdzie w sferze działań gminy, lecz których realizacja jest jedynie w jej zamierzeniach bliżej nie sprecyzowanych zarówno co do czasu, jak i możliwości urzeczywistnienia.
Zdaniem Sądu I instancji, również z tego powodu, że przedmiotowe mienie nie służyło na dzień złożenia wniosku bezpośrednio realizacji zadań gminy nie było możliwe przekazanie tego mienia na rzecz gminy bowiem celem art. 5 ust. 4 ustawy nie jest generalnie przysparzanie gminom majątku.
Z powyższych przyczyn podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych zdaniem Sądu I instancji okazał się niezasadny.
W skardze kasacyjnej, Gmina Miasto [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie uchylenie decyzji KKU do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1) art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegającą na przyjęciu, że przejęcie przez gminę nieruchomości zasiedlonej na podstawie ww. przepisu jest wykluczone przez ustawodawcę;
- 2) art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie k.c. poprzez pominięcie ww. przepisu jako podstawy prawnej zadania własnego gminy uzasadniającego przekazanie gminie mienia ogólnopaństwowego;
- 3) art. 1 pkt 13 lit. g ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej poprzez pominięcie ww. przepisu jako podstawy prawnej zadania własnego gminy uzasadniającego przekazanie mienia ogólnopaństwowego;
- II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez zaakceptowanie przez WSA naruszeń przez organ II instancji art. 7 i 107 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia motywów decyzji w II instancji i brak podjęcia nawet próby przedstawienia argumentów, które mogłyby przekonać stronę. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1754/13 działanie w ramach uznania administracyjnego podobnych braków nie sanuje.
W uzasadnieniu podniesiono, że "przyczyną uchylenia" zaskarżonej decyzji była niewłaściwa wykładnia prawa materialnego art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegającą na przyjęciu, że przejęcie przez gminę nieruchomości zasiedlonej na podstawie ww. przepisu jest wykluczone przez ustawodawcę. Zadania własne Gminy są bowiem zdaniem Sądu I instancji ograniczone wyłącznie do wznoszenia budynków. Ww. rozumowanie nie uwzględnia przepisów art. 1 pkt 13 lit. g ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie k.c, który to przepis stanowi, iż na zasadach określonych w ustawie gmina ma obowiązek zapewniać lokale socjalne i lokale zamienne, a także ma obowiązek zaspokajać potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.
Zgodnie z art. 1 pkt 13 lit. g ww. ustawy z dnia 17 maja 1990 r., orzekanie o przejęciu w zarząd budynków stanowiących własność osób fizycznych (art. 25 ust. 2 oraz 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe, Dz. U. z 1987 r. Nr 30 z późń. zm.), przeszło do zadań i kompetencji organów gminy.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, mienie będące przedmiotem wniosku służy wykonywaniu zadań własnych gminy Miasta [...] i przekazanie tej nieruchomości jest uzasadnione, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu skargi. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. S., Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] przekazał mienie Skarbu Państwa znajdujące się w analogicznym stanie prawnym. W obu wypadkach, ujawnienie tytułu własności Skarbu Państwa dla nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi, po dniu 27 maja 1990 r. spowodowało brak możliwości ich komunalizacji z mocy prawa. Tylko z tego powodu gmina Miasto [...] o komunalizację tego mienia Skarbu Państwa wystąpiła w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wskazać należy, że zgodnie z owym przepisem prawa, gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. W orzecznictwie sądów administracyjnych powstałym na tle powyższego przepisu funkcjonuje pogląd, który należy podzielić, że przepis powyższy nie powinien być stosowany do mienia, które nie było w dniu wejścia w życie powyższej ustawy mieniem państwowym, czyli do mienia, które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy.
Odmienna, czysto językowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 4 mogłaby prowadzić do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do przekazywania gminom mienia Skarbu Państwa w każdym czasie bez żadnych ograniczeń. Powyższe pozostawałoby jednak w sprzeczności z intencją ustawodawcy i intertemporalnym charakterem tej ustawy oraz realizowanym w niej celem, jakim było wyposażenie w niezbędne mienie nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego (vide np. wyrok NSA z dnia 19.02.2009 r. sygn. akt I OSK 407/08, wyrok NSA z dnia 19.02.2009 r. sygn. akt I OSK 408/08, wyrok NSA z dnia 18.11.2011 r. sygn. akt I OSK 1923/10 dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl). Takie stanowisko zajął również orzekający w sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie ponadto zauważając, że przekazywanie mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostało uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) a w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.). Stanowisko to uznać należy za prawidłowe.
W świetle tego co powiedziano wyżej stwierdzić należy, że gminie może być zatem przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją konkretnych zadań własnych gminy, określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Decyzja o przekazaniu mienia gminie wydawana na podstawie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy nie jest decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa określonej nieruchomości, lecz decyzją konstytutywną. (vide wyrok NSA z dnia 13.11.2014 r., sygn. I OSK 723/13, cbois).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należy wskazać, że jak wynika z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy, przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa z dniem 24.02.1993 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 20.07.2004 r., sygn. akt [...], w związku z tym nie stała się z mocy prawa własnością gminy Miasto [...] na podstawie art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gdyż komunalizacja w trybie tego przepisu prawa następuje według stanu prawnego oraz faktycznego istniejącego w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27.05.1990 r. Z powyższego wynika, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość po prawie trzech latach po wejściu w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, to w takiej sytuacji z uwagi na datę nabycia mienia przez Skarb Państwa jego przekazanie na rzecz gminy Miasta [...] w omawianym trybie (art. 5 ust.1 ustawy) nie jest możliwe.
Niezależnie od powyższego Sąd I instancji trafnie podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że gmina Miasto [...] nie wykazała, że przedmiotowa nieruchomość na dzień złożenia wniosku o przekazanie, była związana z realizowanym przez gminę jej konkretnym zadaniem. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym pozytywną przesłanką umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego na własność gminie na podstawie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy, jest związanie tego mienia z realizacją aktualnych zadań gminy.
W świetle przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gminie może być zatem przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości. Przepis ten dotyczy mienia ogólnonarodowego (państwowego) bezpośrednio związanego z realizacją zadań gminy, to znaczy zadań ściśle określonych, a nie pozostających wprawdzie w sferze działań gminy, lecz których realizacja jest jedynie w orbicie jej zamierzeń (planów) bliżej nie sprecyzowanych zarówno co do czasu, jak i możliwości urzeczywistnienia (vide: wyrok NSA z dnia 05.04.2002 r. sygn. akt I SA 1845/00, wyrok NSA z dnia 19.02.2009 r. sygn. I OSK 407/09 oraz wyrok NSA z dnia 28.012.2000 r., sygn. akt I SA 333/99). W takiej sytuacji również z tego powodu, że przedmiotowe mienie nie służyło na dzień złożenia wniosku bezpośrednio realizacji zadań gminy, nie było możliwe przekazanie tego mienia na rzecz gminy.
Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się budynki mieszkalne, które są zasiedlone. Trafnie w świetle powyższego Sąd I instancji wskazał, że nie można w tej sytuacji uznać, że przejęcie mieszkań już zasiedlonych związane jest z realizacją zadań gminy, jakim jest gminne budownictwo mieszkaniowe. Trafnie także wskazuje, że przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. służy ułatwianiu realizacji zadań własnych gminy, czyli takich, które są lub będą realizowane. Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego sądu, że przyjmując wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy zadania zostały już zrealizowane i służy w pewnym stopniu "porządkowaniu" stanu prawnego przy takim stanie faktycznym, Sąd ten dopuściłby się naruszenia prawa materialnego. Dokonałby bowiem wykładni niezgodnej z wolą ustawodawcy, która przejawiała się jednoznacznie w konstrukcji omawianego aktu prawnego.
Zgodzić się też należy ze stanowiskiem tego Sądu, że również z tego powodu, że przedmiotowe mienie nie służyło na dzień złożenia wniosku bezpośrednio realizacji zadań gminy, nie było możliwe przekazanie tego mienia na rzecz gminy, bowiem celem art. 5 ust. 4 ustawy nie jest generalnie przysparzanie gminom majątku.
Wszystkie wyżej przytoczone argumenty, powołane także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowią w ocenie Sądu II instancji wystarczające wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji. Sąd ten w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołał argumentację, która legła u podstaw rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji, a argumentacja ta była prawidłowa i wystarczająca. To, że argumentacja ta nie przekonuje skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego bliżej niesprecyzowanych w skardze kasacyjnej. W żadnym razie nie doszło do naruszenia w sprawie przez organy art. 7 i art. 107 k.p.a.
Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie k.c. (j.t.: Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.) poprzez pominięcie ww. przepisu jako podstawy prawnej zadania własnego gminy uzasadniającego przekazanie gminie mienia ogólnopaństwowego. Zauważyć należy, że przepis ten składa się z kilku jednostek redakcyjnych. Podnosząc ów zarzut, skarżąca kasacyjnie nie wskazała, który konkretnie przepis art. 4 ww. ustawy został w sprawie naruszony i w jaki sposób. Zarzut ten nie znalazł właściwego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie interpretować jej zarzutów, ani domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie.
Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, nie został także naruszony w sprawie art. 1 pkt 13 lit. Bg) ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), poprzez jego pominięcie. Zgodnie z owym przepisem prawa, do właściwości organów gminy przechodzą - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a w szczególności: z ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165, z 1989 r. Nr 10, poz. 57, Nr 20, poz. 108, Nr 34, poz. 178, Nr 35, poz. 192 i z 1990 r. Nr 4, poz. 19 i Nr 32, poz. 190): orzekanie o przejęciu w zarząd budynków stanowiących własność osób fizycznych (art. 25 ust. 2 i 3). Przepis ten jest przepisem kompetencyjnym i nie może stanowić podstawy nieodpłatnego przekazania na rzecz gminy Miasta [...] przedmiotowej nieruchomości zabudowanej.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.