Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 49/16 oddalił skargę B. K. i W. M. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
B. K. i W.M., reprezentowani przez adwokata M. G., wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 752 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", poprzez wadliwe ich zastosowanie i uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na zwrot nieruchomości opisanych w decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. na rzecz spadkobierców właścicieli, podczas gdy prawidłowo oceniony materiał zgromadzony w sprawie wskazuje na okoliczność przeciwną, tj. że w sprawie zaszły przesłanki pozwalające na zwrot nieruchomości na rzecz spadkobierców właścicieli.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że Wojewoda [...] błędnie ustalił stan faktyczny sprawy uznając, że wnioskowana nieruchomość nie stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, a ocena ta została podzielona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha jest niezabudowana i niezagospodarowana. Nie ma na niej również żadnych przyłączy czy sieci.
Nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia posadzenie przez prywatną osobę warzyw i drzewek owocowych oraz umiejscowienie w rogu działki studzienki kanalizacji deszczowej i sanitarnej. Trawa i znajdujące się w rogu działki studzienki nie są funkcjonalnie powiązane z celem wywłaszczenia, skoro w ponad 95 % części przedmiotowy teren jest niezagospodarowany bez śladów jakiejkolwiek inwestycji. Ustalenia dokonane podczas oględzin nieruchomości w porównaniu do planowanego sposobu jej zagospodarowania zgodnie z Archiwalnym Planem Szczegółowym, wskazują, że nie podjęto na niej działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, jakim miała być budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Działka obecnie nie jest zabudowana żadnym blokiem mieszkalnym ani nie jest nawet tak zagospodarowana by służyć mieszkańcom znajdujących się nieopodal bloków, ponieważ jest od nich odgrodzona siatką. Znajdują się na niej jedynie studzienki kanalizacji deszczowej i sanitarnej.
Niewłaściwe jest stanowisko Sądu I instancji, który widzi jej zastosowanie jako "wytyczenie pełniących funkcję rekreacyjne terenów zielonych", skoro w rzeczywistości działka ta w przeważającej części stanowi zaniedbany i niewykorzystany pusty plac. Nie zrealizowano na niej żadnych alejek, chodnika, nie ustawiono ławeczek, nie posadzono w sposób uporządkowany żadnych roślin, drzew czy krzewów, nie wyrównano nawet terenu. Zarówno Wojewoda [...], jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie przywiązały należytej wagi i nie dość wnikliwie odniosły się do wskazywanej w toku postępowania okoliczności, że nieruchomość w dacie nabycia przez Skarb Państwa objęta była Miejscowym Planem Szczegółowym [...], zatwierdzonym Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1976 r. i przeznaczona była pod teren mieszkalnictwa o wysokiej intensywności (symbol P13.MW).
Ponadto w analizie stanu faktycznego pominięto kwestię związaną ze zmianą Planu Zagospodarowania Przestrzennego. W chwili zakupu przez Skarb Państwa, tj. [...] stycznia 1987 r. działka przeznaczona była w Miejscowym Planie szczególnym [...] pod teren mieszkalnictwa o wysokiej intensywności. Na podstawie Uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] września 2002 r. Plan Zagospodarowania Przestrzennego zmienił się dla przedmiotowej nieruchomości i od tego czasu nieruchomość przeznaczona jest pod usługi publiczne, takie jak budowa szpitala, ośrodka zdrowia czy szkoły. Nastąpiła więc zmiana Planu Zagospodarowania Przestrzennego, co przy wywłaszczonych nieruchomościach jest niedopuszczalne i powinno skutkować zwrotem nieruchomości, gdyż realizacja celu wywłaszczenia jest już niemożliwa. Uchwalenie nowego planu dowodzi, że odstąpiono od realizacji celu wywłaszczenia, co potwierdza zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w akcie notarialnym kupna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że wskazane zasady postępowania dowodowego zostały zachowane w toku postępowania administracyjnego. Okoliczności sprawy zostały prawidłowo ustalone przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy.
Nie jest sporne, że aktem notarialnym z [...] stycznia 1987 r. r. Rep. A Nr [...]nieruchomość stanowiąca własność R. M. i jego żony C. M., oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] arów [...] m, została nabyta na rzecz Skarbu Państwa. Nabycia dokonano na cele budowy osiedla mieszkaniowego [...] w dzielnicy [...] w L. W dniu [...] lipca 2014 r. spadkobiercy byłych właścicieli – B. K. i W. M. wystąpili z wnioskiem o zwrot części dawnej działki nr [...] stanowiącej obszar aktualnej działki nr [...]. Starosta [...] decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] orzekł o zwrocie na ich rzecz wnioskowanej części nieruchomości wskazując, że nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia, gdyż na terenie istnieją wyłącznie elementy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, lecz brak jest ciągów komunikacyjnych, uwidocznionych w koncepcji programowo-przestrzennej z listopada 1986 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł Prezydent Miasta [...] jako reprezentant właściciela gruntu.
Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu nieruchomości. Organ uznał, że nieruchomość stanowi część osiedla [...] i od chwili jej nabycia była wykorzystywana jako teren zielony, zagospodarowany i pielęgnowany. Ocenę organu odwoławczego podzielił Sąd I instancji. Żadna ze stron nie kwestionuje też ustaleń dotyczących stanu nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Ustalono, że grunt o pow. [...] ha, w części wchodzący w skład działki nr [...], nie stanowi geodezyjne wyodrębnionej działki, znajduje się na terenie osiedla "[...]", teren jest nierówny, opada w kierunku ul. [...]j, porośnięty jest koszoną trawą i zajęty pod nasadzenia roślin warzywnych, drzew i krzewów owocowych i stanowi część większego niezabudowanego obszaru. W niewielkim obszarze gruntu znajdują się dwie studzienki kanalizacji sanitarnej i wodociągowej.
Autor skargi kasacyjnej kwestionuje wprawdzie przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz w istocie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do kwestionowania oceny ustaleń stanu faktycznego w zakresie realizacji celu wywłaszczenia na części nieruchomości. Skarżący kasacyjnie uznają bowiem, że brak wybudowania bloków na tym terenie, urządzenia na nim ciągów komunikacyjnych, alejek, chodnika i uporządkowanego terenu zielonego albo też brak choćby wyrównania terenu, wskazuje, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości.
Rozważenie zasadności przedstawionego zarzutu należy poprzedzić wyjaśnieniem, że w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. co do zasady ustalenie celu wywłaszczenia, następuje poprzez uwzględnienie celu, jaki podano w decyzji lub umowie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Uszczegółowienie (doprecyzowanie) celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Nie można przy tym pominąć i tego, że jeżeli roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, określone w art. 136 i nast. u.g.n., stanowi restytucję prawa nabytego w drodze umowy poprzedzającej wszczęcie administracyjnej procedury wywłaszczenia, ze względu na niezrealizowanie celu tego nabycia, obecnie cel ten należy oceniać według tych dowodów i dokumentów, które służyły jego identyfikacji do zawarcia umowy nabycia, a przy jej niezawarciu, do wydania decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 726/15).
Prawidłowa jest ocena Sądu I instancji i organu odwoławczego, że zagospodarowanie przedmiotowego terenu pod zieleń mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Ocena ta wpisuje się w stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca temu infrastruktura oraz strefa ochronna i tereny zielone (por. wyroki NSA z: 16 kwietnia 2004 r. sygn.. akt I OSK 581/08, 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1324/06 i 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1537/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że zieleń miejska w postaci nawet tylko trawnika jest w stanie, tak samo jak zaprojektowana zieleń miejska, zapewnić bierny i czynny odpoczynek, dać poczucie ładu, harmonii i izolowania mieszkańców od hałasu i ruchu miejskiego. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów osiedla mieszkaniowego.
Ocena o zrealizowaniu celu wywłaszczenia znajduje także potwierdzenie w protokole oględzin gruntu przeprowadzonych [...] sierpnia 2015 r. i umowach zawartych przez Gminę [...] z wykonawcą Architektura Zieleni [...] zatytułowanych "Kompleksowa konserwacja terenów zieleni komunalnej zlokalizowanej poza pasem drogowym w L. w Rejonie [...]", załączonych do odwołania. Wynika z tych dokumentów, że działka nr [...] w całości stanowi teren zielony, zagospodarowany i pielęgnowany. Prawidłowe jest też stanowisko Miasta [...], że obecność na działce elementów infrastruktury technicznej przesądza o jej integralnym charakterze większej całości, jaką jest osiedle mieszkaniowe.
Oceny o zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie zmienia fakt nieurządzenia na przedmiotowym gruncie ciągów komunikacyjnych, o których mowa w koncepcji programowo-przestrzennej z listopada 1986 r. dla osiedli "[...]" i "[...]" Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na potrzebę rozróżnienia zmiany celu wywłaszczenia od jego modyfikacji. Tylko ewentualna zmiana celu wywłaszczenia rozumiana jako zmiana jakościowa inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczeniowym, może być uznana za jego niezrealizowanie. Natomiast modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacja nie zmieniająca charakteru celu wywłaszczenia, nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia.
Nie mają znaczenia w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości argumenty skarżących kasacyjnie dotyczące zmian planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] i zmian przeznaczenia terenu, na którym znajduje się grunt objęty wnioskiem o zwrot. Dokonując oceny zasadności zastosowania art. 137 u.g.n., a więc ustalając, czy nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu tego przepisu, bierze się bowiem pod uwagę cel wywłaszczenia określony na datę wywłaszczenia, nie zaś na datę późniejszą. Cel wywłaszczenia zaś został określony wprost w akcie notarialnym jako budowa osiedla mieszkaniowego.
Ponadto cel ten wynika z kopii decyzji z [...] czerwca 1986 r. nr [...] Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. ustalającej miejsce i warunki realizacji osiedla mieszkaniowego "[...]" (powołanej w akcie nabycia), zgodnie z którą przedmiotowy grunt miał być terenem otwartym (terenem zielonym) z urządzonymi ciągami komunikacyjnymi.
Okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości została zatem udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 K.p.a., a ocena Sądu I instancji w tym zakresie znajduje oparcie w wyczerpująco zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym, jak wymaga tego art. 77 § 1 K.p.a.
Skarga kasacyjna nie podważyła zatem w sposób skuteczny ustalenia, że cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany, co oznacza, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną. Oznacza to w konsekwencji, że przesłanki do zwrotu nieruchomości, zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy, nie zostały spełnione. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).
Przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana dla realizacji celu, na który została wywłaszczona – budowy osiedla mieszkaniowego, a tym samym nie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., przez wadliwe ich zastosowanie, również nie mógł być skuteczny.
Reasumując, rozstrzygnięcie organu odwoławczego – wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchylające decyzję organu instancji i odmawiające zwrotu na rzecz skarżących wywłaszczonej nieruchomości było zasadne w świetle przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., a nadto zostało wydane z zachowaniem zasad postępowania określonych w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.