Uzasadnienie
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W BIAŁYMSTOKU WYROKIEM Z 20 KWIETNIA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ M.M. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W BIAŁYMSTOKU Z 25 STYCZNIA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika przyznanego w ramach prawa pomocy. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Pismem z 20 września 2023 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez brak wszechstronnego zebrania oraz oceny materiału dowodowego i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że organ nie miał obowiązku ustalenia i wzięcia pod uwagę rzeczywistego stanu zdrowia i możliwości sprawowania opieki nad mężem przez matkę skarżącego;
- 2) art. 17 ust. 1 oraz 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.), dalej: uśr, polegającą na uznaniu, że przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest nielegitymowanie się przez współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy jest on obiektywnie niezdolny do sprawowania opieki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych na rzecz niepełnosprawnego członka rodziny w sytuacji, gdy podopieczny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która z racji stanu zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad małżonkiem. W rozpoznawanej sprawie orzekające organy odmówiły bowiem przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem, wskazując, że żona niepełnosprawnego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w pozostałych punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Odnotować przy tym należy, że zacytowany powyżej przepis nie jest wystarczający do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca wprowadził bowiem w ustawie przesłanki negatywne, których ziszczenie się skutkuje odmową przyznania omawianego świadczenia. Do przesłanek tych należy zaliczyć unormowanie przewidziane w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wskazać w tym miejscu należy, że w przeszłości stosowanie tego przepisu skutkowało istotnymi rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych. Część sądów w wydawanych wyrokach kierowała się bowiem literalnym brzmieniem zacytowanego powyżej przepisu i do przeniesienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę zobowiązaną doświadczeń alimentacyjnych w dalszej kolejności wymagała legitymowania się przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy inna część orzeczeń wskazywała na konieczność uzupełniania wyników wykładni tego przepisu uzyskanego w drodze zastosowania metod wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i nakazywała organom ustalenie, czy małżonek osoby niepełnosprawnej miał, z uwagi na swój wiek i stan zdrowia, fizyczną możliwość realnego sprawowania opieki nad niepełnosprawną.
Rozbieżności te stanowiły podstawę wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie powyższej kwestii i ustalenie, czy przepis ten powinien podlegać ścisłej wykładni językowej, czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od literalnego jego brzmienia.
Ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta prawidłowo przywołaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, która w związku z brzmieniem art. 269 § 1 ppsa wiąże skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. W uchwale tej skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innej niż małżonek, jest legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr).
Uzasadniając swoje stanowisko, skład poszerzony stwierdził, że akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw interpretacyjnych, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek.
W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 kro i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.
W wyniku powyższego skład poszerzony doszedł do przekonania, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a uśr powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 kro i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zwrócono także uwagę, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do aktualnej ówcześnie sytuacji. W ocenie sędziów wydających uchwałę na wynik wykładni tego przepisu ma również wpływ fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 333/23).
W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że nielegitymowanie się przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym członkom rodziny zobowiązanym do świadczeń alimentacyjnych, w tym dzieciom osoby niepełnosprawnej opiekującym się niepełnosprawnymi rodzicami.
Zaznaczyć w tym miejscu także należy – co zresztą zrobił już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 ppsa sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sądy administracyjne oceniają prawidłowość działań organów na dzień wydania decyzji administracyjnej. W konsekwencji powyższego przedstawienie na etapie postępowania sądowego zaświadczenia lekarskiego z daty późniejszej niż data wydania zaskarżonej decyzji stwierdzającego, że żona niepełnosprawnego sama jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie eliminowało negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w dacie wydania decyzji.
Skoro zatem małżonka ojca skarżącego w dacie wydania decyzji nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to pomimo jej złego stanu zdrowia uniemożliwiającego podjęcie przez nią opieki nad mężem, brak było podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych na rzecz niepełnosprawnego, w tym przypadku skarżącego. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 oraz 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, należy zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 ppsa mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22).
W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie został powiązany z zarzutem naruszenia jakiegokolwiek innego przepisu prawa procesowego. Oznacza to, że konstrukcja analizowanego zarzutu nie pozwala na jego uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.