Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2022 r. oddalił skargę M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i uwzględnienie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 128, art. 23 i art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359), dalej: kro, w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615), dalej: uśr, przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a uśr i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią, ponieważ jej mąż żyje i to na nim spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do żony;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek z uwagi na swój stan zdrowotny niepotwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może zająć się żoną, stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że mąż niepełnosprawnej jest w stanie się nią opiekować, gdyż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy z załączonego zaświadczenia lekarskiego z 11 lutego 2022 r. wynika, że nie jest on w stanie sprawować opieki nad żoną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce niepełnosprawnej matki w sytuacji, w której niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek z uwagi na wiek i stan zdrowia nie jest w stanie samodzielnie sprawować opieki nad niepełnosprawną.
Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w pozostałych punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 1a uśr osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: (1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, (2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, (3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Lektura powyższego przepisu wskazuje, że dotyczy on wyłącznie osób ubiegających się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. W rozpoznawanej sprawie osobą ubiegającą się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest córka osoby niepełnosprawnej, ze względu na którą miło być przyznane to świadczenie, tj. osoba spokrewniona w pierwszym stopniu. Oznacza to, że przepis ten nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie i nie mógł on zostać naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji zacytował ten przepis w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale nie uczynił go podstawą wydanego rozstrzygnięcia, co powoduje, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na art. 17 ust. 1a uśr musiały zostać uznane za chybione.
W świetle powyższych ustaleń za niezasadne należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 128, art. 23 i art. 27 kro w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a uśr oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a uśr.
Mając na uwadze przedmiot sprawy i ustalony w niej stan faktyczny, wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazać w tym miejscu należy, że w przeszłości stosowanie tego przepisu skutkowało istotnymi rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych. Część sądów w wydawanych wyrokach kierowała się bowiem literalnym brzmieniem zacytowanego powyżej przepisu i do przeniesienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę zobowiązaną doświadczeń alimentacyjnych w dalszej kolejności wymagała legitymowania się przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy inna część orzeczeń wskazywała na konieczność uzupełniania wyników wykładni tego przepisu uzyskanego w drodze zastosowania metod wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i nakazywała organom ustalenie czy małżonek osoby niepełnosprawnej miał, z uwagi na swój wiek i stan zdrowia, fizyczną możliwość realnego sprawowania opieki nad niepełnosprawną.
Rozbieżności te stanowiły podstawę wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie powyższej kwestii i ustalenie, czy przepis ten powinien podlegać ścisłej wykładni językowej czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od literalnego jego brzmienia.
Ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, która w związku z brzmieniem art. 269 § 1 ppsa wiąże skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. W uchwale tej skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innej niż małżonek, jest legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr).
Uzasadniając swoje stanowisko, skład poszerzony stwierdził, że akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw interpretacyjnych, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek.
W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 kro i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.
W wyniku powyższego skład poszerzony doszedł do przekonania, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a uśr powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 kro i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zwrócono także uwagę, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do aktualnej ówcześnie sytuacji. W ocenie sędziów wydających uchwałę na wynik wykładni tego przepisu ma również wpływ fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni.
Mając na uwadze treść przywołanej powyżej uchwały, należy uznać, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr okazał się niezasadny. Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wskazywał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej będącej córką niepełnosprawnej (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 88/22, czy z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 35/23).
Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa procesowego związanych z nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy związanego z pominięciem faktu, że małżonek niepełnosprawnej nie może sprawować opieki nad nią z uwagi na podeszły wiek i ogólny stan zdrowia, wskazać należy, że zakres stanu faktycznego sprawy ustalanego w toku postępowania wyjaśniającego jest pochodną kształtu przepisów prawa materialnego regulujących określony stosunek prawny czy sytuację. Organ ma obowiązek ustalenia tylko tych okoliczności sprawy, które pozostają prawnie istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie – jak wskazano to powyżej – okolicznością istotną był fakt legitymowania się (lub nie) przez małżonka niepełnosprawnej orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności, to organ prawidłowo pominął ustalenia dotyczące wieku i jego stanu zdrowia.
Okoliczności te nie miały bowiem znaczenia z punktu widzenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.