Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 72/18, oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Aktem własności ziemi z dnia [...] grudnia 1974 r. A. i Z.C. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości położonych w [...], m.in. działki o nr [...].
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] maja 1973 r., nr [...], orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o powierzchni [...] ha należącej do Z.C. i ustaleniu na jej rzecz odszkodowania. Wywłaszczenie nastąpiło pod eksploatację piasku zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny nr [...] z dnia [...] października 1972 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...].
Z kolei, decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1975 r., nr [...], orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o powierzchni [...] ha należącej do Z. i A.C., pod eksploatację piasku zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] listopada 1974 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...].
Decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Gmina [...] nabyła własność działki m.in. nr [...] o powierzchni [...] ha, z której następnie wydzielono działkę nr [...] (w skład której wchodzi obecnie działka o nr [...]).
W dniu 11 października 2013 r. spadkobiercy Z. i A.C. - P.C., E.P., C. K., A. N. oraz A.B. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] z żądaniem zwrotu nieruchomości położonych w obszarze miasta [...], osiedle Pieczurki, obręb nr [...], przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] – o powierzchni [...] m2 oraz nr [...] – o powierzchni [...] m2, wywłaszczonych na podstawie opisanych wyżej decyzji z dnia [...] marca 1973 r. oraz z dnia [...] stycznia 1975 r.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta [...], wyznaczony przez Wojewodę [...] do załatwienia wniosku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...], odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, oznaczonych na dzień przejęcia nr geod.: [...] i [...], obręb [...], obecnie wchodzącej w skład działek oznaczonych nr geod.: [...] i [...], argumentując, że na terenie przejętych działek cel określony w orzeczeniu i decyzji wywłaszczeniowej, tj. eksploatacja piasku - został zrealizowany.
Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
Następnie, Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]:
- 1) odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w okresie przejęcia na Skarb Państwa nr geod. [...] w obr. [...], położonej w [...], obecnie wchodzącej w skład działki, oznaczonej nr geod. [...] (KW nr [...]), obręb ewidencyjny nr [...], stanowiącej własność Gminy [...];
- 2) uznał, że nieruchomość oznaczona w okresie przejęcia na Skarb Państwa nr geod. [...] w obr. [...], obecnie oznaczona numerem [...] o powierzchni [...] ha (powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha), stanowiąca własność Gminy [...], dla której IX Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia;
- 3) dokonał zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej nr [...] m. [...], obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej nr geod. działki [...] o powierzchni [...] ha na rzecz: P.C. - udział 1/5, E.P. - udział 1/5, C.K. - udział 1/5, A.N. - udział 1/5, A.B. - udział 1/5;
- 4) ustalił wysokość odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na kwotę [...] zł;
- 5) zobowiązał P.C., E.P., C.K., A.N. i A.B. do zwrotu na rzecz Gminy [...] odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł, tj. po [...] zł.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ w dniu [...] marca 2016 r. przeprowadził oględziny, w toku których ustalił, że teren wnioskowanych o zwrot nieruchomości jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, chwastami oraz drzewami i krzewami z samosiewu. Miejscami występują wysypiska gruzu i odpadów bytowych. Przez teren działek nr [...] i [...] przebiega linia energetyczna niskiego napięcia oraz linia energetyczna wysokiego napięcia. Ukształtowanie terenu jest zróżnicowane. Na części obszaru będącego przedmiotem oględzin występuje wysoka skarpa oraz rozległe obniżenie. Znajdujące się w obniżeniu terenu drzewa (zmierzone pierśnice: 150 cm, 117 cm, 78 cm) wskazują, że od wielu lat teren ten nie był wykorzystywany pod kopalnie piasku.
Dalej powołując się na przekazaną przez Urząd Miejski w [...] informację (pismo [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.) oraz kopię dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dotyczącej przeprowadzonych prac pomiarowych stanu zagospodarowania nieruchomości gruntowych objętych postępowaniem zwrotowym organ I instancji stwierdził, że ukształtowanie rzeźby terenu jednoznacznie wskazuje na realizację celu wywłaszczenia polegającego na eksploatacji piasku na części przedmiotowych nieruchomości. W ocenie organu fakt wykorzystania na cel wywłaszczenia (eksploatacja piasku) tylko części nieruchomości przejętych na Skarb Państwa potwierdzają też zdjęcia lotnicze wykonane w latach: 1973, 1976, 1981 dla przedmiotowego obszaru.
W tych okolicznościach zlecono uprawnionemu geodecie wydzielenie obszaru niewykorzystanego na cel wywłaszczenia. W wyniku podziału nieruchomości wykonanego z uwzględnieniem faktycznego stanu zagospodarowania nieruchomości została wydzielona działka nr [...] o powierzchni [...] ha zbędna na cel wywłaszczenia. Obszar projektowanej działki nr [...] został odtworzony ściśle w granicach działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia numerem [...], a różnica powierzchni ([...] m2) jest, jak ustalono, spowodowana dokładnością aparatury pomiarowej i obliczeniowej.
Zdaniem organu I instancji, na całości działki oznaczonej w dniu przejęcia nr [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...], został zrealizowany cel wywłaszczenia, wobec czego odmówiono zwrotu tej nieruchomości. W przypadku zaś nieruchomości oznaczonej na dzień przejęcia nr geod. działki [...], przejętej na Skarb Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [...] stycznia 1975 r., stanowiącej obecnie projektowaną działkę nr [...], organ przyjął, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia oraz, że ta nieruchomość nie była zgodnie z tym celem wykorzystana. Wobec czego całą działkę o dawnym numerze geodezyjnym [...] uznano za zbędną na cel przejęcia.
Organ I instancji przedstawił również regulację art. 140 ust. 1, 2 i 3 i art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącą zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Wskazał, że do rozliczenia wykorzystano opinię rzeczoznawcy majątkowego, który ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu na kwotę [...] zł. Aktualna wartość działki nr [...] o powierzchni [...] ha została określona przez rzeczoznawcę majątkowego w wysokości [...] zł.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...], zarzucając jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Gminy organ I instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowi działka oznaczona aktualnie w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obrębu [...] nr geod. [...], w oderwaniu od całej nieruchomości gruntowej wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 1973 r. oraz decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1975 r., bez wnikliwego rozważenia realizacji celu wywłaszczenia całej nieruchomości, który to cel został bez wątpienia zrealizowany w postaci wydobycia piasku z przeznaczeniem pod cele budowlane.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył też P.C., zaskarżając ją w zakresie pkt 1, dotyczącego odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej w okresie przejęcia na Skarb Państwa nr geod[...] w obr. [...], obecnie wchodzącej w skład działki oznaczonej nr geod. [...].
Wojewoda Podlaski, po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz przeprowadził tożsamą ocenę prawną sprawy, formułując wnioski końcowe o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej i [...]) i w konsekwencji zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za powyższą działkę w wysokości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego oraz braku podstaw do zwrotu działki oznaczonej nr geod. [...] (stanowiącej obecnie część działki o nr geod. [...]).
Organ odwoławczy podzielił też ustalenia organu I instancji, że fakt wykorzystania na cel wywłaszczenia części nieruchomości - pod realizację prac związanych z eksploatacją piasku, oznaczonych na dzień wywłaszczenia nr geod.: [...], [...], obręb nr [...], obecnie wchodzących w skład działek oznaczonych nr geod.: [...], [...], potwierdzają zdjęcia lotnicze wykonane w latach: 1973, 1976, 1981, dla przedmiotowego obszaru. Zdjęcia dokumentują również, że część terenu wywłaszczonych działek znajdowała się poza obszarem wydobycia piasku. W ocenie organu odwoławczego również z pozostałych dowodów w postaci: kopii dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dotyczącej przeprowadzonych prac pomiarowych stanu zagospodarowania nieruchomości gruntowych objętych postępowaniem zwrotowym oraz pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], wynika, że ukształtowanie rzeźby terenu jednoznacznie wskazuje na realizację celu wywłaszczenia polegającego na eksploatacji piasku tylko na części przedmiotowych nieruchomości.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, za niezasadny organ uznał zarzut Gminy, że organ I instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie nabytej nieruchomości, oznaczonej obecnie nr geod. [...] o powierzchni [...] ha, w oderwaniu od całej powierzchni nieruchomości gruntowej przejętej na własność Skarbu Państwa, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia całej nieruchomości, który to cel został w ocenie Gminy [...] zrealizowany. W ocenie Wojewody podzielenie powyższego stanowiska oznaczałby sytuację, w której realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości, skutkowałaby niejako automatycznie uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości. Taka zaś wykładnia przepisów przeczyłaby brzmieniu art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Gmina [...] zarzuciła naruszenie:
- - przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia;
- - przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, iż wywłaszczona nieruchomość gruntowa stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany.
W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina w większości powieliła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji I-instancyjnej podkreślając, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione wątpliwości budzą nie tylko ustalenia poczynione w toku prowadzonego postępowania, ale i interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem skarżącej Gminy, lokalizacja celu nabycia polegającego na wydobyciu piasku pod cele budowlane, odbiegająca od pierwotnie planowanej, nie ma wpływu na zrealizowanie podstawowego celu nabycia. Wywłaszczenie całej nieruchomości nastąpiło bowiem pod wydobycie piasku z przeznaczeniem pod cele budowlane, które to bez wątpienia zostało w pełni zrealizowane.
W ocenie skarżącej warunek, o którym mowa w treści art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi odnosić się do całości nieruchomości, a nie jej części. Jeśli zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną. O ile zatem cel wywłaszczenia został osiągnięty to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. W tym zakresie Gmina powołała się na orzecznictwo sądów m.in. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2755/13, wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 941/09; uchwałę TK z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., stwierdzając, że kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie zaznaczył Sąd, że sprawa zainicjowana skargą Gminy [...] jest już kolejną sprawą, przed tutejszym Sądem, który dotyczy zwrotu wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonych na osiedlu [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], stanowiących aktualnie własność Gminy [...], z przeznaczeniem pod eksploatację piasku. W sprawach o sygn. akt II SA/Bk 917/17 i II SA/Bk [...]8 – skargi Gminy [...] zostały oddalone.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, tak jak i decyzji kontrolowanych we wspomnianych wyżej postępowaniach sądowych, stanowiły przepisy art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1[...]7 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jak stanowi zaś przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
W sprawie niniejszej przepisy powyższe miały zastosowanie, bowiem zarówno decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] stycznia 1975 r. jak i decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] maja 1973 r. zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., poz. 64 oraz z 1982 r., poz.
79) regulujących decyzyjne (tzw. klasyczne) wywłaszczenie. Nie było to zatem nabycie umowne pod groźbą wywłaszczenia, do którego przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n., ale odpowiednio.
Organ, stosując art. 136 ust. 3 u.g.n., zobowiązany był zatem przede wszystkim ustalić, czy zrealizowano cel wywłaszczenia. Ustalenia w tym przedmiocie, zdaniem Sądu, są prawidłowe. Stąd też nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym i o uzasadnianiu rozstrzygnięć administracyjnych (art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.), na których to zarzutach skoncentrowana jest wniesiona w niniejszej sprawie – skarga.
Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, wywłaszczone działki ówcześnie oznaczone nr [...] (obecnie część [...], a dla celów wywłaszczenia nowo utworzona działka o nr [...]) i nr [...] (obecnie część [...]), zostały przeznaczone pod eksploatację piasku dla celów budowlanych. Cel ten wynikał z planów realizacyjnych zatwierdzonych decyzjami z dnia [...] listopada 1974 r. (dla decyzji wywłaszczeniowej z 1975 r.) oraz z dnia [...] października 1972 r. – pod poszerzenie terenu pod eksploatację piasku (k. 174 dla decyzji wywłaszczeniowej z 1973 r.).
W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został przez organy (w ponownie przeprowadzonym postępowaniu po decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2015 r.) trafnie oceniony jako potwierdzający, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany wyłącznie w granicach dawnej działki nr [...], natomiast nie został zrealizowany w granicach dawnej działki nr [...]. Kluczowymi dowodami na tę okoliczność są oględziny przeprowadzone w dniu [...] marca 2016 r. wraz z wykonanym wówczas materiałem zdjęciowym (k. 106-110) oraz dokumentacja fotograficzna z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] (k. 95-104 akt adm.). W szczególności archiwalne zdjęcia obrazują, że na spornym terenie faktycznie prowadzone były prace wydobywcze piasku, zatem cel wywłaszczenia był co do zasady realizowany. Przykładowo dołączone do akt postępowania zdjęcie lotnicze nr [...] (wykonane w dniu [...]czerwca 1973 r.) wskazuje, iż obszar wywłaszczonych działek, przed ich przejęciem na Skarb Państwa był użytkowany rolniczo, a część tego terenu przestała być wykorzystywana w sposób dotychczasowy, z uwagi na prowadzone na tym terenie prace eksploatacyjne, co potwierdza z kolei wykonane w dniu [...] maja 1976 r. zdjęcie [...] oraz wykonane w dniu [...] maja 1981 r. zdjęcie nr [...].
Te okoliczności potwierdzono również w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2016 r., podczas których stwierdzono, że teren wnioskowanych nieruchomości jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, chwastami oraz drzewami i krzewami z samosiewu. Miejscami występują wysypiska gruzu i odpadów bytowych. Na części obszaru będącego przedmiotem oględzin znajduje się wysoka skarpa oraz rozległe obniżenie terenu. Znajdujące się zaś w pobliżu terenu drzewa wskazują, że od wielu lat teren ten nie był wykorzystywany pod kopalnie piasku.
Kluczowe w sprawie było jednak ustalenie w jakich granicach odbywało się wydobycie, albowiem to determinowało, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na obu wnioskowanych do zwrotu - działkach. Jak wskazały organy, archiwalne zdjęcia lotnicze wskazują, że część obszaru wywłaszczonych nieruchomości odpowiadająca obszarowi działki nr [...] znajdowała się poza terenem wydobycia piasku. Ta interpretacja zdjęć lotniczych pozostaje w zgodzie z ustaleniami oględzin, a nadto z ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego szacującego wartość wydzielonej do zwrotu działki nr [...], który wskazał w operacie odnośnie terenu tej działki, że "Na przeważającym obszarze teren nie posiada znacznego zróżnicowania rzędnej niwelety świadczących o masowej eksploatacji kruszywa". W oparciu o powyższe dowody organ trafnie uznał, że teren działki nr [...] (obecnie [...]) był objęty realizacją celu wywłaszczenia, zaś teren działki nr [...] (obecnie [...] i nowo wydzielona [...]) realizacją tego celu nie był objęty. To ustalenie nie budzi wątpliwości Sądu jako oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.
Sąd zauważył, że wydanymi w odrębnych postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości decyzjami z dnia [...] sierpnia 2013 r. orzeczono o zwrocie działek nr [...] i [...] (decyzja nr [...]) oraz działek nr [...] (decyzja nr [...]) na rzecz następców prawnych poprzednich właścicieli – z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia (k. 68, 75 akt adm.). Działki powyższe, sąsiednie wobec działek objętych sporem w sprawie niniejszej, zostały wywłaszczone również pod eksploatację piasku dla celów budowlanych, który to cel wynikał z decyzji zatwierdzających plany realizacyjne z dnia [...] października 1972 r. i z dnia [...] listopada 1974 r. (a więc decyzji będących elementem stanu faktycznego także w sprawie niniejszej). Okoliczność ta potwierdza ustalenia organów w niniejszej sprawie co do braku realizacji celu wywłaszczenia na części terenu objętego wywłaszczeniami z lat 70-tych z przeznaczeniem gruntów pod eksploatację piasku dla celów budowlanych.
Powyższych ustaleń, znajdujących oparcie w przedstawionym wyżej, a opisanym przez organy materiale dowodowym, zdaniem Sądu, nie sposób skutecznie podważyć, a w szczególności podstawowe znaczenie należy przypisać zdjęciom lotniczym potwierdzającym sformułowane przez organ wnioski.
Sąd podkreślił, że w toku całego postępowania administracyjnego skarżąca Gmina nie sformułowała żadnego wniosku dowodowego, który miałby wskazywać na okoliczności przeciwne ustalonym przez organ lub przynajmniej podważać ich wiarygodność. Zdaniem Sądu, organ prowadzący sprawę, nie dysponując żadnymi dowodami podważającymi wiarygodność okoliczności wynikających z dowodów, którymi dysponował i przy braku inicjatywy dowodowej właściciela nieruchomości, nie był zobligowany do prowadzenia z urzędu dalszego postępowania wyjaśniającego. Nawet w odwołaniu strona nie złożyła jakichkolwiek wniosków dowodowych, w tym o przesłuchanie świadków czy o opinię biegłego geologa, mimo że była jednym z podmiotów najbardziej zainteresowanych wynikiem sprawy. Stąd też również Sąd nie znalazł podstaw, aby podważać ustalenia organu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. za bezpodstawne.
Sąd podkreślił, że organ ustalił brak realizacji celu wywłaszczenia wyłącznie na terenie działki zwróconej (nr [...], obecnie [...]), zaś ustalił realizację tego celu na pozostałym wywłaszczonym terenie (dawna działka nr [...], obecnie nr [...]), zatem zbadał sprawę w jej całokształcie, w zakresie sprecyzowanego wniosku o zwrot (pismo z dnia [...] stycznia 2014 r., k. [...] akt adm.), wszechstronnie i wyczerpująco, uwzględniając indywidualne okoliczności sprawy. Tego zindywidualizowanego podejścia nie sposób stwierdzić w skardze, która jest ogólna i jak Sądowi znane jest z urzędu z racji rozpatrywanych skarg we wspomnianych wyżej sprawach o sygn. akt II SA/Bk 917/17 i II SA/Bk 865/18 zawiera powtórzenie zarzutów i argumentów sformułowanych w innych sprawach ze skarg Gminy [...] na decyzje w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wbrew także zarzutowi skargi, rozważania co do zwróconej części nie nastąpiły w oderwaniu od sytuacji "całej wywłaszczonej nieruchomości".
Organy bowiem zgromadziły materiał dowodowy odnośnie całego spornego terenu wywłaszczonego w 1973 i w 1975 r., co do jego fragmentu uznając przesłankę zbędności za spełnioną, a co do pozostałego za niespełnioną. Z protokołu oględzin z dnia [...] marca 2016 r. oraz dołączonej dokumentacji zdjęciowej jednoznacznie wynika, że teren zwróconej działki nr [...] (obecnie [...]) jest niezagospodarowany i zajęty przez swobodnie rosnącą roślinność.
Sąd wskazał, że rację ma co prawda Gmina twierdząc, iż celem wywłaszczenia była inwestycja o znacznych rozmiarach, tym niemniej nie oznacza to, jak trafnie podkreśliły orzekające w sprawie organy, że zrealizowanie celu wywłaszczenia tylko na części wywłaszczonego terenu wyklucza zwrot innego fragmentu tego terenu, niewykorzystanego na cel wywłaszczenia. Podstawę prawną zwrotu części nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia stanowi bowiem wprost art. 137 ust. 2 u.g.n. przy zaistnieniu przesłanek z art. 137 ust. 1 i taką też podstawę wskazano w zaskarżonej decyzji. Skarżąca gmina błędnie zatem wywodzi, że skoro część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana pod cel tj. eksploatację piasku na cele budowane, zaś wywłaszczona nieruchomość stanowiła część większego obszaru, to cel wywłaszczenia został zrealizowany i w konsekwencji niemożliwy jest jej zwrot. Powyższy pogląd Gmina poprała co prawda wyrokami NSA m.in. w sprawie o sygn. akt I OSK 846/13, twierdząc, "iż realizacja tak dużej inwestycji jak wydobycie piasku z przeznaczeniem pod cele budowlane ma charakter złożony i wieloetapowy, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu.
Teren zajęty pod wydobycie piasku wraz z niezbędną infrastrukturą, że może stanowić również obszary zielone lub strefy ochronne", tym niemniej powołany wyrok dotyczył zgoła odmiennego stanu faktycznego. Celem wywłaszczenia w wspomnianej sprawie było bowiem nie wydobycie piasku, jak twierdzi skarżąca Gmina, ale budowa osiedla mieszkaniowego, która z natury rzeczy ma charakter inwestycji wieloetapowej i złożonej. Również pozostałe wyroki sądów administracyjnych, powołane dość licznie w skardze, dotyczą innego stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy przywołaną przez skarżącą argumentację i wywiedzione na tej płaszczyźnie zarzuty należało uznać za nieuzasadnione.
Sąd podkreślił, że skarżąca Gmina na żadnym etapie toczącego się postępowania nie wykazała, aby teren zwróconej działki nr [...] był w przeszłości zagospodarowany na cel wywłaszczenia, a dopiero z czasem sposób jego zagospodarowania uległ zmianie, co wykluczałoby zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 12/11, dominujące jest od lat stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym "Nie można zatem mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd)". Okoliczności powyższych jednak nie wykazano w sprawie niniejszej w stosunku do działki nr [...] (obecnie nr [...], wydzielona do zwrotu jako [...]), natomiast odnoszą się one wyłącznie do fragmentu wywłaszczonego terenu oznaczonego jako działka nr [...] (obecnie nr [...]), której zwrotu odmówiono.
W stanie prawnym aktualnym na datę wydania zaskarżonej decyzji, jak wskazał Sąd, mamy do czynienia z normatywną definicją przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.), która to definicja nie obowiązywała w dacie wywłaszczeń spornych działek. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1[...]8 r., zaś przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w dniu 22 września 2004 r. Zastosowanie tych terminów do wywłaszczeń mających miejsce przed wejściem w życie art. 137 u.g.n. byłoby zatem zastosowaniem prawa wstecz, co jest niedopuszczalne, zwłaszcza że nie obowiązuje szczególny przepis intertemporalny zezwalający na takie stosowanie. Jak wskazał natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11, jak długo "wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji". W sprawie niniejszej, jak wskazał Sad, powyższe wywody pozostają aktualne co do zwróconej działki nr [...], co do której nie wykazano, aby kiedykolwiek została wykorzystana na cel wywłaszczenia.
Reasumując, Sąd stwierdził, że ocena przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia została w sprawie niniejszej dokonana bez naruszenia prawa, nadto jest wyczerpująca i odnosi się do okoliczności sprawy niniejszej oraz zawiera kompleksowe rozważenie wszystkich przesłanek wydania orzeczenia na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (po decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...] września 2015 r.) organ I instancji zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy realizując zalecenia tej decyzji.
Sąd dodał, że wydanie decyzji o odmowie zwrotu obydwu wywłaszczonych działek w dniu [...] sierpnia 2015 r. (uchylonej powołaną decyzją kasacyjną), pozostaje bez wpływu na wynik sprawy po jej ponownym rozpoznaniu. Dzieje się tak z uwagi na uzupełnienie materiału dowodowego, który dawał podstawę do wydania odmiennego rozstrzygnięcia niż decyzja odmowna z dnia [...] sierpnia 2015 r.
Sąd podzielił również ocenę i rozstrzygnięcie organów odnośnie ustalenia wysokości odszkodowania, wskazując przy tym, że skarga nie zawiera w tym zakresie żadnych zarzutów.
Gmina [...] wniosła od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną, w której zarzuciła:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi w powyższym zakresie, w sytuacji, gdy organy obu instancji nie poczyniły ustaleń faktycznych, które pozwalałyby pozytywnie zweryfikować przesłanki warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej aktualnie nr geodezyjnym jako działka [...], o pow. [...] ha, tj. czy na tej nieruchomości była, jeżeli tak to w jakim okresie - prowadzona eksploatacja piasku dla celów budowlanych, poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geologa, biegłego geodety, biegłego dendrologa, przesłuchanie świadków, przesłuchanie stron, jak i zażądanie dokumentacji i wyjaśnień od Białostockich Zakładów Eksploatacji Kruszywa w [...] (lub ewentualnych następców prawnych) we wskazywanym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem,
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. oraz z art. 6 i art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość jako wywłaszczana na innej podstawie niż wskazano to w art. 216 ust. 1, 2 u.g.n. podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w rozdziale 6 dziale III u.g.n.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, co do istoty w trybie art.188 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania.
Przede wszystkim należy wskazać, że skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania zależy także od tego, czy autor skargi kasacyjnej wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna. Tego zaś wymogu nie spełnia zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w skardze kasacyjnej wskazano bowiem na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 86 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy obu instancji nie poczyniły ustaleń faktycznych, które pozwalałyby pozytywnie zweryfikować przesłanki warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji, wynikiem którego było podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Z dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń wynika natomiast, że nieruchomość obecnie oznaczona jako [...] o pow. [...] ha, powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jako że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na tejże nieruchomości. Oceniając w tym zakresie postępowanie administracyjne Sąd I instancji odwołał się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego akcentując, że organy oparły swoje ustalenia o materiał fotograficzny i oględziny.
Skarżąca kasacyjnie Gmina [...] zarzuciła niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego, polegające na zaniechaniu przez organ przesłuchania świadków, stron oraz zaniechania zażądania dokumentacji i wyjaśnień dotyczących organizacji [...] Zakładów Eksploatacji Kruszyw. Wskazać jednakże należy, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie domagała się przeprowadzenia przez organy jakichkolwiek dowodów, na co zresztą wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 k.p.a. inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które powinny zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia stanu faktycznego, który był podstawą do wydania decyzji o zwrocie części nieruchomości, zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy wydawaniu zaskarżonego wyroku nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w sprawie niniejszej miały zastosowanie przepisy art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Decyzje wywłaszczeniowe z dnia 27 stycznia 1975 r. i z dnia 14 maja 1973 r. zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., poz. 64 oraz z 1982 r., poz. 79). Było to więc, jak stwierdził Sąd I instancji, wywłaszczenie decyzyjne (tzw. klasyczne) a nie nabycie umowne, do którego przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości mają odpowiednio zastosowanie na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n.
W związku z tym wskazać należy, że uregulowana w ustawie o gospodarce nieruchomościami instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie dotyczy wyłącznie wywłaszczeń dokonanych w drodze decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
I tak, w doktrynie utrwalony jest pogląd, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie o ile nastąpiło ono na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej (Bieniek Gerard (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2010, komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zwrotowi podlegają więc nieruchomości wywłaszczone na podstawie różnych ustaw, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie. Instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ma zastosowanie nie tylko do wywłaszczeń przeprowadzonych na podstawie decyzji administracyjnej w okresie obowiązywania u.g.n., ale także do przypadków, gdy wywłaszczenie dokonane zostało na podstawie aktów poprzedzających tę ustawę (E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex).
W kwestii tej wskazuje się, że w art. 136 ust. 3 zawarte jest sformułowanie dotyczące "zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części", a nie "zwrotu wywłaszczonej na podstawie przepisów niniejszej ustawy nieruchomości lub jej części" lub "wywłaszczonej w trybie niniejszej ustawy". Upoważnia to do stwierdzenia, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej. Wchodzą tu w szczególności w rachubę przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości czy też przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Co więcej, do nieruchomości wywłaszczonych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. znajdują bezpośrednie zastosowanie.
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało to nastąpić na podstawie decyzji wywłaszczającej wówczas obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej (por. NSA w wyroku z dnia 8 lipca 014 r., I OSK 2974/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 października 2009 r., IV SA/Po 455/09, LEX nr 574106; WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2009 r., I SA/Wa 1697/08, LEX nr 551894).
Ta zasada funkcjonowała już wcześniej na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W wyroku z dnia 24 października 2001 r. (sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "[u]stawa z 21 sierpnia 1[...]7 r. [o gospodarce nieruchomościami] utrzymała zasadę zwrotu (...) do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 216 tej ustawy dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności".
Stanowisko to podzielił Trybunał w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. SK 43/07 (OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 175), w którym wskazał, że "art. 136 ustawy [o gospodarce nieruchomościami] znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1[...]8 r. Art. 216 ustawy przewiduje zwrot nieruchomości, których własność została odjęta w trybie innym niż wywłaszczenie, pod warunkiem, że nieruchomość została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule bądź na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw, bądź w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego"
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.