Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r., I SA/Wa 1013/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów postępowania. mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2019 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto wydane po niekompletnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego i nie odniesieniu się do części zgromadzonych w aktach dowodów, w tym:
- a) wielokrotnych wskazań skarżącej oraz lekarzy potwierdzających, iż dowożenie małoletniej C. K. do placówek oddalonych o 15 – 55 km od miejsca zamieszkania dziecka jest niecelowe i bardzo utrudnione ze względu na stan zdrowia dziecka, które ma szereg dysfunkcji, co w konsekwencji powoduje nieefektywność terapii (ataki padaczki, krzyki, uderzanie głową w jedno miejsce),
- b) wskazań lekarzy, iż ze względu na szereg dysfunkcji w rozwoju C.K. zajęcia powinny odbywać się w środowisku domowym, gdyż długotrwała podróż może nasilać objawy epilepsji i autoagresji,
- c) wskazań lekarzy, iż dojazd na specjalistyczne usługi opiekuńcze w obce miejsce będą zaburzać poczucie bezpieczeństwa u dziecka,
- d) wskazań skarżącej, iż po zajęciach szkolnych, na które uczęszcza C.K. trwających do godziny 15.00, dowożenie dziecka z tak wieloma dysfunkcjami na zajęcia terapeutyczne jest niemożliwe, ze względu na zmęczenie dziecka i w konsekwencji nieefektywność terapii,
- e) kwestii odległości od miejsca zamieszkania małoletniej C.K. do rekomendowanych przez GOPS placówek, w których miałaby leczyć się małoletnia C.K., przy uwzględnieniu indywidualnej sytuacji dziecka, wielu występujących u niej dysfunkcji oraz braku samochodu, którym rodzice mogliby zawieźć córkę na terapię,
- f) istotnych okoliczności, dla których skarżąca wnioskowała o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dziecka. a nie w oddalonych o kilkanaście kilometrów od miejsca zamieszkania dziecka placówkach,
- g) wskazania, na jakiej podstawie organ ustalił, że rodzina małoletniej C.K. jest w stanie zapewnić we własnym zakresie odpowiednie zajęcia terapeutyczne niepełnosprawnemu dziecku i ma możliwości dowożenia małoletniej na terapię i zajęcia poza miejscem zamieszkania, podczas gdy z materiału dowodowego wprost wynika, iż proponowane przez organ placówki działające w ramach NFZ w S., w P., w R. i w L. oddalone są od miejsca zamieszkania małoletniej o 15 – 55 km, przy uwzględnieniu stanowiska lekarzy, iż długotrwała podróż jest niewskazana dla dziecka z wieloma niepełnosprawnościami, a także w sytuacji gdy rodzice małoletniej wielokrotnie wskazywali, że nie posiadają w ogóle samochodu, którym mogliby dowozić dziecko o różnych porach do ww. placówek po zakończeniu zajęć szkolnych, oraz przy uwzględnieniu, iż dowożenie środkami komunikacji publicznej jest bardzo utrudnione przy schorzeniach dziecka, a przede wszystkim spowoduje nieefektywność terapii,
- h) rzeczywistych okoliczności i powodów, dla których i przez kogo C.K. została wypisana z terapii i zajęć, podczas gdy z akt sprawy, w tym dokumentacji medycznej, wprost wynika, iż dziecko zostało wypisane z terapii nie przez skarżącą i z jej woli, lecz z powodu pogorszenia się stanu zdrowia dziecka, w konsekwencji których C. K. musiała kilkakrotnie być hospitalizowana w szpitalach i w rezultacie nie mogła korzystać we wskazanym czasie z terapii, co stoi w sprzeczności z twierdzeniem organu, jakoby to skarżąca na własne życzenie zrezygnowała z zajęć dla córki, a następnie na dokonaniu oceny zebranego materiału w sposób nielogiczny, sprzeczny z rzeczywistym stanem faktycznym oraz z pominięciem istotnych informacji i dokumentów wskazywanych przez skarżącą i znajdujących się w aktach sprawy, skutkującej błędnym przyjęciem, że rodzice małoletniej są w stanie uzyskać świadczenia dla niepełnosprawnej córki z systemu zdrowia, świadczeń opieki zdrowotnej, systemu oświaty oraz, że we własnym zakresie wykorzystując swoje zasoby i możliwości są w stanie zapewnić dziecku ww. świadczenia, co miało bezpośredni wpływ na wydane rozstrzygnięcia.
- 2. prawa materialnego. które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 2 ust. 1 w art. 50 ust 1, 2, 4, 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2018.1508 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", przez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja w sprawie przyznania usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych nawet w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek ma charakter uznaniowy, oraz że osobie niepełnosprawnej potrzebującej pomocy specjalisty można odmówić przyznania takich usług. w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów wskazuje, że przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, o których mowa w ww. przepisach ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi te muszą być przyznane, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, natomiast charakter uznaniowy mają decyzje w sprawie tych usług w części odnoszącej się do ich zakresu, okresu i miejsca świadczenia.
Uwzględniając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wobec niepokrycia tych kosztów przez skarżącą.
Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu tj. zaświadczenia z dnia [...] grudnia 2019 r. Szkoły Podstawowej Specjalnej z Oddziałami Przedszkolnymi w D. oraz zaświadczenia lekarskiego lekarza specjalisty psychiatry z dnia [...] grudnia 2019 r. na okoliczność stanu zdrowia C. K. oraz zaleceń lekarskich i ich powodów przemawiających za koniecznością odbywania zajęć terapeutycznych w miejscu zamieszkania dziecka.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od przybliżenia regulacji składających się na normę prawną tyczącą specjalistycznych usług opiekuńczych. Przepisy u.p.s. generalnie wskazują, iż specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia stanowią jedno z niepieniężnych świadczeniami z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. m) u.p.s.). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych przyznając usługi opiekuńcze, ustalają ich zakres, okres i miejsce świadczenia (art. 50 ust. 4 i 5 u.p.s.). Powyższe przepisy nie wyczerpują jednak regulacji prawnych odnoszących się do osób małoletnich upośledzonych umysłowo. Sytuację takich osób reguluje także art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U.2018.1878 ze zm.), który stanowi, iż dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo bez względu na stopień upośledzenia organizuje się naukę i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, w szczególności w przedszkolach, szkołach, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, ośrodkach rehabilitacyjno-wychowawczych, w domach pomocy społecznej i podmiotach leczniczych, a także w domu rodzinnym (ust. 1).
Dla osób tych organizuje się również rehabilitację leczniczą, zawodową i społeczną. Rehabilitacja i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze są bezpłatne. Opieka niezbędna do prowadzenia rehabilitacji i zajęć rewalidacyjno-wychowawczych wchodzi w zakres tych czynności (ust. 2). Dodatkowo znajdują zastosowanie także przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U.2005.189.1598 ze zm.), które ustalają rodzaje specjalistycznych usług dostosowanych do szczególnych potrzeb osób wymagających pomocy w tejże formie, wynikających z rodzaju ich schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym, obejmujące m.in. rehabilitację fizyczną i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu. Ważką konsekwencją powyższej regulacji jest wskazanie, że przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu może nastąpić wyłącznie w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2019.1373 ze zm.): zgodnie z zaleceniami lekarskimi lub specjalisty z zakresu rehabilitacji ruchowej lub fizjoterapii, oraz we współpracy ze specjalistami w zakresie wspierania psychologiczno-pedagogicznego i edukacyjno-terapeutycznego zmierzającego do wielostronnej aktywizacji osoby korzystającej ze specjalistycznych usług (§ 3 ust. 2 lit. a) i b) ww. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych).
Powyższe rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 7 u.p.s., który upoważnił ministra m.in. do określenia rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych. Jakkolwiek powyższe rozporządzenie ogranicza możliwość przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu, to jednak czyni to w zakresie w jakim powyższe potrzeby społeczne są zaspokajane na gruncie innych regulacji prawnych rangi ustawowej, przewidujących powszechny i darmowy dostęp do tych czynności, zabiegów i terapii.
Analiza powyższych regulacji prawnych trafnie doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, iż jakkolwiek art. 50 pkt 2 lit. m) u.p.s. mówi o specjalistycznych usługach opiekuńczych w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia, to jednak w przypadku osób wymagających rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu, specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą zostać przyznane tylko wtedy gdy nie są objęte przepisami ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i to pod warunkami wskazanymi w § 3 ust. 2 lit. a) i b) ww. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. W przypadku osób małoletnich upośledzonych umysłowo, i to bez względu na stopień upośledzenia, miejsce prowadzenia nauki, zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz rehabilitacji zostało dookreślone w sposób zdeterminowany stanem zdrowia, przez wskazanie, że naukę i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze organizuje się w placówkach oświatowych, opiekuńczo-wychowawczych, rehabilitacyjno-wychowawczych, w domach pomocy społecznej i podmiotach leczniczych.
Działania oświatowe, rewalidacyjno-wychowawcze i rehabilitacyjne w tym zakresie są bezpłatne, zaś opieka nad dziećmi niezbędna do prowadzenia rehabilitacji i zajęć rewalidacyjno-wychowawczych wchodzi w zakres tych czynności. Jakkolwiek miejscem świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych może być także dom rodzinny dziecka, to takie rozwiązanie na gruncie przepisów ustawy o ochronie zdrowia psychicznego i ww. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych uznać należy za wyjątkowe, aktualne, gdy przemawiają za tym okoliczności sprawy, w szczególności stan zdrowia dziecka. Wypada jednak raz jeszcze powtórzyć, iż przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu może nastąpić wyłącznie w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2019.1373 ze zm.).
Z okoliczności sprawy wyraźnie natomiast wynika, iż małoletniej C. K. udzielane są świadczenia z zakresu rehabilitacji i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu. Dziecko, w przedszkolu do którego uczęszcza, objęte jest bowiem indywidualnym programem edukacyjno-terapeutycznym. Korzysta z zajęć z logopedą, psychologiem i oligofrenopedagogiem, co odpowiada zaświadczeniu lekarza specjalisty. Należy przy tym zauważyć, iż § 3 ust. 2 lit. a) i b) ww. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych wyłącza możliwość przyznania usług tego rodzaju w zakresie rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu, bez względu na to czy osoba faktycznie korzysta w powyższym zakresie ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Powyższe uwagi pozwalają zgodzić się z Sądem I instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącej specjalistycznych usług opiekuńczych. Niezasadny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 50 ust. 1 u.p.s. Wskazując na naruszenie powyższego przepisu autor kasacji pominął okoliczność, iż na normę prawną stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy składają się także ww. przepisy ustawy o ochronie zdrowia psychicznego oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych.
Jakkolwiek wypada zgodzić się z autorem kasacji, iż treść art. 50 ust. 1 u.p.s. nie wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w zakresie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, to jednak kwestia ta w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała istotnego znaczenia. Wniosek skarżącej o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu córki nie spełniał bowiem przesłanki wskazanej w § 3 ust. 2 lit. a) i b) ww. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych w związku z art. 7 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. W takiej sytuacji odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia pomocowego nie stanowiła naruszenia art. 50 ust. 1 u.p.s.
Konsekwencją powyższych uwag jest także brak możliwości uznania, iż naruszone zostały art. 2 w związku z art. 50 ust. 2, 4, 5, u.p.s.
Nie można także zgodzić się z zarzutem kasacyjnym odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania. Brak możliwości przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych obejmujących rehabilitację i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie objętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, oznacza, iż organy konstatując zakres wniosku o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych oraz stan zdrowia C. K. i zakres programu edukacyjno-terapeutycznego obejmującego zajęcia z logopedą, psychologiem i oligofrenopedagogiem, dysponowały niezbędnymi informacjami umożlwiającymi rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne nie stanowią naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Stan sprawy, istotny z punktu widzenia treści normy prawnej stanowiącej podstawę jej rozstrzygnięcia, ustalony został z poszanowaniem dyrektyw gromadzenia i oceny materiału dowodowego wynikających z ww. przepisów.
Kwestie związane ze zmęczeniem dziecka po powrocie z przedszkola, brakiem własnego samochodu aby dowozić dziecko na dodatkowe zajęcia poza miejsce zamieszkania czy zaleceniem lekarza co do miejsca odbywania terapii, nie mają doniosłości prawnej na gruncie niniejszej sprawy.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także wniosek dowody zgłoszony w skardze kasacyjnej. Kwestia stanu zdrowia małoletniej C. K. i zaleceń lekarskich tyczących miejsca odbywania terapii nie ma znaczenia z punktu widzenia treści normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych, stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami tegoż postępowania, a zatem powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zgłoszony wniosek dowodowy takiej oceny nie umożliwia, nie realizuje zatem celów postępowania sądowoadministracyjnego.
Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 – 261 p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.