Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę C. N. na pismo Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], w opisanym wyżej przedmiocie. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd podniósł, że w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r. C. N., reprezentowany przez adwokata R. M., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na pismo, w którym został on poinformowany o braku możliwości wydania przez organ decyzji dotyczącej zrzeczenia się prawa dyspozycji do zajmowanego przez skarżącego służbowego lokalu mieszkalnego. W treści skargi pełnomocnik skarżącego podniósł przede wszystkim, że zaskarżone pismo jest decyzją oraz, że nie zgadza się ze stanowiskiem strony przeciwnej jakoby wyrażenie zgody na zrzeczenie się dyspozycyjności służbowego lokalu mieszkalnego następowało wyłącznie w drodze oświadczenia woli uprawnionego organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zrzeczenie się prawa do dysponowania lokalem nie następuje w drodze decyzji ani postanowienia, a tylko poprzez oświadczenie woli, które ma charakter cywilnoprawny i dlatego nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w motywach wspomnianego postanowienia przytoczył brzmienie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach ze skarg na: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4/ inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.
Dalej Sąd podał, że przedmiotem skargi jest pismo Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, informujące C. N. o braku możliwości wydania przez organ decyzji dotyczącej zrzeczenia się prawa dyspozycji do zajmowanego przez skarżącego, służbowego lokalu mieszkalnego. Sąd zaznaczył, że w ustawach z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz.1687 ze zm.) i z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), nie ma regulacji określającej tryb i zasady zrzekania się opisanego prawa.
Ponadto żaden przepis nie przewiduje uprawnienia policjanta do żądania od organów policji zrzeczenia się prawa dyspozycji do lokalu pozostającego w jego zasobie. Sąd przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2011 r., zgodnie z którym dysponowanie lokalami zarówno w stosunkach z organami państwowymi bądź samorządowymi, jak i osobami fizycznymi odbywa się w drodze umownej, a więc w drodze czynności cywilnoprawnej (sygn. akt I OSK 869/10). Na tej podstawie stwierdził, że zaskarżone pismo Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] marca 2013 r. nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a Zrzeczenie się przez komendanta Policji dyspozycji do lokalu w braku porozumienia stron, może być przedmiotem sporu rozstrzyganego przez sąd powszechny. Dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
W skardze kasacyjnej skarżący C. N., reprezentowany przez adwokata R. M., zaskarżył powyższe postanowienie w całości.
Zarzucił mu: naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżone pismo Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2013 r. nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co doprowadziło do nieprawidłowego odrzucenia skargi;
- 2) art. 58 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy przez przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
- 3) art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie skarżącemu obrony jego interesów przed właściwym sądem;
- 4) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie obywateli, uniemożliwiając skarżącemu faktyczną możliwość złożenia odwołania od uznaniowego rozstrzygnięcia Komendanta Powiatowego Policji w Będzinie, polegającego na dowolnym zrzekaniu się prawa dyspozycji do lokalu pozostającego w jego zasobie, w identycznym stanie faktycznym, wobec niektórych tylko obywateli.
Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W jej uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż niniejsza sprawa ma charakter cywilnoprawny. Przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 3 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 653/98, w którym Sąd nie tylko nie zakwestionował formy prawnej orzeczeń (decyzja) wydanych przez Komendanta Rejonowego Policji oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji, ale wręcz szczegółowo określił wymagania proceduralne, którymi powinni kierować się Komendanci wydając decyzję w tego rodzaju sprawach. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia kompetencyjna, ustalająca sąd powszechny jako właściwy do rozpoznania niniejszego sporu, faktycznie uniemożliwia skarżącemu skuteczne rozpoznanie jego sporu z Komendantem Powiatowym Policji w Będzinie. Brak jest bowiem jakiejkolwiek podstawy wynikającej z obowiązujących przepisów prawa materialnego, z której skarżący mógłby wywieść swoje roszczenie na gruncie prawa cywilnego.
Skarżącego nie łączy z komendantem Policji żaden stosunek zobowiązaniowy, który mógłby stanowić źródło złożenia oświadczenia woli w trybie art. 64 k.c. w związku z art. 1047 § 1 k.p.c. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego Komendant Powiatowy Policji w Będzinie zaskarżonym aktem wyraził zgodę na zrzeczenie się dyspozycyjności lokalu wykonując władztwo administracyjne, w związku z czym niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Dalej wskazywał skarżący, że komendanci Policji działając jako organy administracji nie wypowiedziały się, czy obecnie zgody na wykup zajmowanych lokali nie wydaje się w ogóle, czy też są jakieś sytuacje /jeśli tak to jakie/, kiedy taka zgoda może być udzielona. Okoliczność bowiem, że w pewnych latach nie była wyrażana zgoda na wykup lokali będących w dyspozycji KPP Będzin, nie oznacza jeszcze, iż w chwili obecnej pod pewnymi warunkami taką zgodę można otrzymać.
Ma to o tyle zasadnicze znaczenie, że w złożonym wniosku o wyrażenie zgody na wykup lokalu mieszkalnego skarżący podał przykłady nierównego traktowania obywateli przez organ, podając konkretne przykłady. Przede wszystkim podkreślił fakt, iż dwa- trzy lata wcześniej Komendant Powiatowy Policji w Będzinie wyraził zgodę na wykupienie mieszkań innym emerytowanym funkcjonariuszom, również zajmującym lokale przy ul. Z. w Będzinie: E. F., R. K., E. K., J. M. i T. K., podczas gdy skarżącemu takiej zgody Komendant wydać nie chce. Wskazując na sąd powszechny jako właściwy do rozpoznania sprawy w przedmiocie zgody na zrzeczenie się dyspozycyjności lokalu, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyłącza de facto w tym zakresie działanie komendantów Policji jako organów władzy publicznej spod jakiejkolwiek kontroli sądowej (administracyjnej bądź cywilnej), w tym w zakresie kontroli równego traktowania obywateli wobec prawa. Dlatego zaskarżone postanowienie uważał za wadliwe i krzywdzące.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznana w jej granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działalności administracji publicznej, które w pełni opisał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, wynikające z regulacji art. 3 p.p.s.a.. Oceniając charakter zaskarżonego w sprawie aktu wydanego przez Zastępcę Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, czyli pisma z dnia [...] marca 2013 r., należy zauważyć, że nie jest on ani decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a., ani też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Decyzja administracyjna jest władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym o przepisy prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej.
O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że żaden przepis prawa nie przewiduje uprawnienia policjanta do żądania od organów policji zrzeczenia się prawa dyspozycji do lokalu pozostającego w jego zasobie, zwłaszcza przepis z zakresu prawa administracyjnego.
Zatem pismo z dnia [...] marca 2013 r. nie może być uznane za akt lub czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Samo udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest dokument (pismo) potwierdzający zaistniały stan faktyczny, który nie został wydany w ramach sprawy administracyjnej i nie stanowiący rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, to skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Akty i czynności, o których mowa jest w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegające kognicji sądów administracyjnych muszą mieć nadto charakter publicznoprawny. Tylko w tym zakresie bowiem działalność administracji poddana została sądowej kontroli. Takiego charakteru nie ma kwestionowane w skardze pismo. Nie doszło więc do uchybienia przywołanym wyżej przepisom.
Sąd Wojewódzki nie uchybił też przepisom art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem nie odmówił rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, do której był właściwy. Jednocześnie nie zamknął drogi przed właściwym sądem. Wynikające zeń uprawnienie do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, akcentuje m.in. właściwość, której brak w tej sprawie wykazano. Niepodobna czynić zarzutu z przestrzegania swej właściwości, gdyż jest to jedna z gwarancji praworządności. Nie uszczuplono też prawa do równego traktowania, wyrażonego w art. 32 ust. 1, oraz zakazu dyskryminacji uregulowanego w art. 32 ust. 2 tej ustawy. Zasada równości wymaga identycznego traktowania podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej.
Skarżący nie wykazał, aby w przypadku innych funkcjonariuszy sąd administracyjny postąpił inaczej niż w tej sprawie. Gdyby zaś tak uczynił organ, to okoliczność ta nie mogłaby doprowadzić do rozpoznania skargi, gdyż nastąpiłoby to niezgodnie z prawem. Poza tym obecnej kontroli podlega orzeczenie sądu a nie organu. Podobnie ocenić wypadło zarzut dyskryminacji.
Z tego względu, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.