Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 22/16 wydanym w sprawie ze skargi A. M. na bezczynność Burmistrza Miasta R.-Z. w przedmiocie udostępnienia akt postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zobowiązał organ do załatwienia w terminie 14 dni wniosku skarżącego z dnia 3 września 2015 r., a w oparciu o art. 149 § 1a tej ustawy stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że powołanym wnioskiem z dnia 3 września 2015 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta R.-Z. o umożliwienie zapoznania się z protokołami z operatu ewidencyjnego gruntu, które legły u podstaw wydania decyzji [...] na rzecz A. W. Skarżący wyjaśnił, że jest następcą prawnym J. M. i W. M., których parcele nr [...], [...] i [...] zostały odłączone do w/w AWZ.
Organ uznając, że wniosek został złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydał w dniu [...] listopada 2015 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Na skutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. decyzją z [...] grudnia 2015 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na wątpliwości co do prawidłowości zakwalifikowania wniosku jako dotyczącego informacji publicznej, wskazując, że prawo dostępu do dokumentów stanowiących podstawę wydania aktu własności ziemi winno być w pierwszej kolejności ocenione pod kątem przepisów k.p.a. regulujących prawo dostępu do akt sprawy administracyjnej (art. 73 k.p.a.).
W piśmie z dnia 29 stycznia 2016 r. A. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność organu, podnosząc, że błędna kwalifikacja jego wniosku jako dotyczącego informacji publicznej nie może stanowić usprawiedliwienia dla faktu, że postępowanie toczy się dłużej niż powinno.
W ocenie Sądu I instancji skarga została prawidłowo wniesiona i nie podlega odrzuceniu, spełniony został bowiem warunek zawarty w art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. oraz art. 73 § 1 i 74 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu pismo z dnia 16 listopada 2015 r. złożone przez skarżącego do SKO w K. było nie tylko odwołaniem od decyzji Burmistrza R.-Z. z [...] listopada 2015 r., ale także zażaleniem na bezczynność tego organu. W piśmie tym skarżący jednoznacznie wskazał, że mimo upływu terminów nie zostały mu udostępnione do wglądu akta sprawy uwłaszczeniowej, a dokładnie pełna treść protokołu. W piśmie tym skarżący wykazał też, że jest stroną postępowania uwłaszczeniowego, a jego legitymację można wywieść z dostępnych organowi dokumentów tj. ksiąg wieczystych i Lwh.
Sąd I instancji uznał wniesioną skargę za zasadną, wskazując, że Burmistrz Miasta R.-Z. pozostaje w bezczynności. Podkreślił, że organ I instancji po otrzymaniu decyzji SKO w dniu 21 grudnia 2016 r. dopiero w dniu 18 stycznia 2016 r. zawiadomił w trybie art. 10 § 1 k.p.a. skarżącego i pozostałe strony postępowania uwłaszczeniowego o wszczęciu postępowania, równocześnie wyznaczając termin "wydania decyzji do dnia 29 lutego 2016 r." W tym samym dniu organ po raz pierwszy zwrócił się do A. M. o wykazanie interesu prawnego w sprawie udostępnienia wnioskowanych dokumentów. Takie działania organu naruszają zaś zasadę szybkości i zasadę załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki i skutkuje bezczynnością organu. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że A. M. zwrócił się w trybie art. 73 k.p.a. o udostępnienie akt sprawy zakończonej wydaniem Aktu Własności Ziemi nr [...] na rzecz A. W. W tej sytuacji, mając na uwadze, że uprawnienie z art. 73 k.p.a. przysługuje stronie, organ po ustaleniu, że A. M. przysługuje lub nie przysługuje interes prawny w przedmiotowej sprawie - był zobowiązany w drodze czynności materialnoprawnej do udostępnienia mu wglądu do wnioskowanych dokumentów lub do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz Miasta R.-Z., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie umorzenie postępowania. Na wypadek nieuwzględnienia powyższych żądań wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 37 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pismo z dnia 16 listopada 2015 r. stanowi zażalenie na bezczynność Burmistrza R.-Z. złożone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.; naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia, że Burmistrz R.-Z. pozostaje w bezczynności; naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia, że A. M. zwrócił się w trybie art. 73 k.p.a. o udostępnienie akt sprawy zakończonej wydaniem Aktu Własności Ziemi nr [..] oraz, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na szybkie zakończenie tak zainicjowanej sprawy, gdy tymczasem skarżący nie wykazał interesu prawnego, co było konieczne do ustalenia, czy przysługuje mu status strony w sprawie zakończonej wydaniem wymienionego Aktu Własności Ziemi oraz naruszenie art. 35 § 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia, że organ pozostaje w bezczynności, podczas gdy organ wzywał skarżącego o wykazanie interesu prawnego w zakończonym postępowaniu administracyjnym, co było niezbędne do rozpatrzenia sprawy i ewentualnego uznania skarżącego za stronę tego postępowania, co było z kolei niezbędne do ustalenia, że przysługuje mu prawo wglądu do akt tej sprawy.
Skarżący nie wykazał interesu prawnego, nie przesłał kserokopii dokumentów potwierdzających występowanie tego interesu. Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że dnia 1 lutego 2016 r. skarżący złożył skargę na Burmistrza R.-Z., dnia 8 lutego 2016 r. akta sprawy wraz ze skargą zostały przekazane do WSA w Krakowie, natomiast dopiero w dniu 8 marca 2016 r. skarżący złożył do Urzędu Miejskiego w R.-Z. porównawczy wykaz zmian gruntowych z dnia [...] października 2010 r. wykonany przez uprawnionego geodetę, w oparciu o który organ ustalił, że działka nr [...] wskazana we wniosku z dnia 3 września 2015 r. weszła w skład działki nr [...] (działka nr [...] jest wymieniona w AWZ nr [...]). Wówczas dopiero organ ustalił, że skarżący jest stroną zakończonego postępowania, którego efektem było wydanie Aktu Własności Ziemi nr [...] i, mimo że nie posiadał akt sprawy (bowiem znajdowały się w WSA w Krakowie), i nie był zobowiązany do momentu zwrotu akt do podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie, pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r. przesłał skarżącemu kserokopię protokołu stanowiącego podstawę wydania przedmiotowego AWZ. Wobec powyższego - zdaniem autora skargi kasacyjnej - to skarżący nie wykazywał interesu prawnego w zakończonym postępowaniu, którego efektem było wydanie Aktu Własności Ziemi nr [...].
Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, mimo że skarżący nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, tj. nie wykazał, że jest następcą prawnym strony zakończonego postępowania administracyjnego; art. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie i w konsekwencji jej rozpoznanie, mimo że skarżący nie złożył na podstawie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie; art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 przy zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie po pierwsze, że skarżący złożył do SKO w K. pismo z dnia 16 listopada 2015 r. będące nie tylko odwołaniem od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r., którą odmówiono mu udostępnienia informacji publicznej zanonimizowanej części dokumentu postępowania uwłaszczeniowego zakończonego wydaniem Aktu Własności Ziemi nr [...], ale także zażaleniem złożonym na bezczynność tego organu.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że takie błędne ustalenia Sądu I instancji miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły Sąd do przyjęcia, że skarga została wniesiona prawidłowo i nie podlega odrzuceniu. Tymczasem wbrew ustaleniom Sądu I instancji pismo z dnia 16 listopada 2015 r. stanowiło tylko odwołanie od decyzji wydanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po drugie, że w wymienionym wyżej piśmie skarżący wskazał, że jest stroną postępowania uwłaszczeniowego, a jego legitymację można wywieść z dostępnych organowi dokumentów, tj. ksiąg wieczystych i Lwh, gdy tymczasem wniosek skarżącego z dnia 3 września 2015 r. dotyczył umożliwienia zapoznania się z protokołami z operatu ewidencyjnego gruntu, które legły u podstaw wydania decyzji [...], a numery działek wymienione w [...] nie są wymienione w księdze wieczystej przywołanej w tym wniosku i nie są tożsame z numerami działek podanymi we wniosku.
Wobec tego w ocenie autora skargi kasacyjnej skarżący nie wykazał, że jest stroną postępowania wywłaszczeniowego i jego legitymacji nie można było wywieść z dostępnych organowi dokumentów. Takie błędne ustalenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły Sąd do przyjęcia, że skarga została wniesiona prawidłowo i nie podlega odrzuceniu. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesiono również naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności, gdy tymczasem przepis ten w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania i organ nie pozostawał w bezczynności; naruszenie art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, gdy tymczasem przepis ten w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania; a także naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, wobec okoliczności, że organ nie pozostawał w bezczynności.
Potwierdzeniem stanowiska skarżącego kasacyjnie organu jest to, że jak ustalił, że skarżący jest stroną zakończonego postępowania uwłaszczeniowego, organ mimo, że nie posiadał akt sprawy, bowiem znajdowały się w sądzie, pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r. przesłał skarżącemu żądaną kserokopię protokołu stanowiącego podstawę wydania przedmiotowego AWZ.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu A. M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, podnosząc, że w jego ocenie zaskarżony wyrok jest prawidłowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.
W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.
Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn, aniżeli wskazanych w pkt 1-5. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden przewidziany w ustawie środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 2 powołanej ustawy).
Z cytowanego przepisu wyraźnie wynika, że przesłanką dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia. Wyjaśnić należy, że możliwość zwalczania bezczynności organu poprzez zastosowanie określonych środków prawnych przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do tego przepisu, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Sąd pierwszej instancji uznał skargę za dopuszczalną. Zdaniem tego Sądu pismo z dnia 16 listopada 2015 r. złożone przez skarżącego do SKO w K. było nie tylko odwołaniem od decyzji Burmistrza R.-Z. z [...] listopada 2015 r., ale także zażaleniem na bezczynność tego organu, bowiem w piśmie tym skarżący jednoznacznie wskazał, że mimo upływu terminów nie zostały mu udostępnione do wglądu akta sprawy uwłaszczeniowej, a dokładnie pełna treść protokołu. Naczelny Sąd Administracyjny takiego stanowiska nie podziela. Skarżący swoje pismo z dnia 16 listopada 2015 r. wyraźnie zatytułował odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazał, że kwestionuje decyzję wydaną przez Burmistrza R.-Z. bo nie zgadza się z odmową udostępnienia mu żądanych dokumentów. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w piśmie tym nie zawarto wywodów wskazujących w sposób oczywisty na to, że jest ono również zażaleniem na bezczynność organu, w udostępnieniu żądanych dokumentów, tym bardziej, że organ rozpoznał wniosek skarżącego wydając decyzję co do tego wniosku. Takie błędne działanie organu z zasady nie mogło być przedmiotem zażalenia na bezczynność.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał przysługującego mu środka zaskarżenia w postaci zażalenia na bezczynność organu, a tym samym nie spełnił jednego z niezbędnych warunków do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co uniemożliwiało nadanie skardze dalszego biegu. W tym, stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznał skargę.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Burmistrza R.-Z., ponieważ do przedwczesnego wniesienia słusznej co do zasady skargi w znacznym stopniu przyczyniły się nieprawidłowe działania organu, a skarga kasacyjna nie była wywołana nieprawidłowym działaniem A. M. lecz niezasadnym stanowiskiem sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.