Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 531/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi G. K., uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty Krakowskiego z [...] października 2013 r. nr [...].
Postanowieniami tymi zawieszono z urzędu postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie W. gm. Zielonki do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności 11 umów sprzedaży praw rzeczowych do tej nieruchomości i zobowiązano G. K. – następcę prawnego właścicieli wywłaszczonej nieruchomości – do wystąpienia do sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności tych umów, zakreślając termin dokonania tej czynności.
Uchylając postanowienia organów obu instancji, Wojewódzki Sąd wskazał: Aby można mówić o przesłance zawieszenia postępowania, wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w trakcie postępowania musi wyłonić się zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, a zależność ta powinna być bezpośrednia. W zależności od stanu prawnego i faktycznego sprawy o rozstrzygnięcie tego zagadnienia może wystąpić organ lub też organ może zobowiązać do tego stronę. W sprawie o zwrot nieruchomości, o co wystąpiła skarżąca, organ administracji, bez zachowania procedury ustanowionej art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, doprowadził do sytuacji, w której zwrot nieruchomości został uzależniony od odzyskania władztwa publicznego nad nieruchomościami, zatem to jego obowiązkiem było doprowadzenie do zmiany tego stanu.
Nadto należy zwrócić uwagę, iż art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zwrotu części nieruchomości, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na innej części. Z akt sprawy wynika, że taka sytuacja może mieć miejsce w sprawie, bowiem nieruchomość została wywłaszczona w 1951 r. na cel budownictwa, a w 1953 r. budynek na nieruchomości był zasiedlany, zatem konieczne jest zbadanie statusu tego budynku, i ustalenie czy nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia na części nieruchomości, wówczas zwrotowi może podlegać pozostała część, niezagospodarowana na cel wywłaszczenia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, bez uzasadnienia znajdującego oparcie w prawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a., zawiesił prowadzone postępowanie o zwrot nieruchomości i zobowiązał wnioskodawców do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności umów przenoszących własność nieruchomości będących przedmiotem postępowania, których to własności organ administracji wyzbył się z naruszeniem normy, o której mowa w art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
G. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył przepisów wskazanych w jej podstawach, natomiast z oceną Sądu przedstawioną w zaskarżonym wyroku w pełni należy się zgodzić.
Przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę Krakowskiego, w którym zapadło incydentalne postanowienie o zawieszeniu postępowania, jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W postępowaniu tym obowiązkiem organu jest ustalenie celu wywłaszczenia, wykorzystania bądź nie wywłaszczonej nieruchomości na ten cel. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, przesłanki zbędności, określa art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który w ust. 2 stanowi, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Rozpoznając wniosek o zwrot nieruchomości, organ obowiązany jest zatem, po ustaleniu celu wywłaszczenia, ustalić stan nieruchomości, jej zagospodarowanie, z czego wynikać będzie czy cel został zrealizowany, na jakiej części nieruchomości, czy też nie został zrealizowany. Jeżeli okaże się, że cel został zrealizowany tylko na części nieruchomości, zwrotowi podlega część niezagospodarowana.
Natomiast gdy cel zrealizowany nie został, czy zrealizowany tylko na części, a zwrotowi całej nieruchomości lub jej części stoi na przeszkodzie wyzbycie się władztwa podmiotu publicznego, to wówczas można mówić o podjęciu działań, mających usunąć tę przeszkodę. Usunięcie tej przeszkody może mieć miejsce tylko w innym, od prowadzonego o zwrot nieruchomości, postępowaniu. Jeżeli zaistnieje taka sytuacja można mówić o możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Od usunięcia bowiem przeszkody zwrotu, jaką jest nieposiadanie władztwa nad nieruchomością przez podmiot publiczny, a przy istnieniu podstaw do zwrotu, zależeć będzie wynik postępowania zwrotowego. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości będzie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim będzie usunięcie przeszkody zwrotu nieruchomości, sprowadzającej się do braku władztwa nad nią podmiotu publicznego.
Z zawieszeniem postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wiąże się konieczność wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Artykuł 100 § 1 k.p.a. stanowi, że o rozstrzygnięcie to wystąpi organ, który zawiesił postępowanie równocześnie z zawieszeniem lub wezwie do tego stronę. Przepis ten zatem obowiązek wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nakłada na organ i to jako czynność jednoznaczną z zawieszeniem. Zobowiązanie strony jest przewidziane jako wyjątek od zasady działania organu z urzędu. Organ bowiem prowadzący postępowanie zawiesił je z urzędu, gdyż wystąpiło zagadnienie uniemożliwiające wydanie rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu, zatem też równocześnie z urzędu organ powinien dążyć do usunięcia tej przeszkody. Stronę natomiast organ może zobowiązać tylko wówczas, gdy sam nie ma kompetencji (np. legitymacji procesowej) do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.
W niniejszej sprawie Starosta Krakowski poczynił ustalenia co do celu wywłaszczenia i wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, jednak ustalenia te nie były na tyle wszechstronne, aby mogły doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy o zwrot, a także do uznania za zasadne zawieszenie tego postępowania ze zobowiązaniem podmiotu domagającego się zwrotu do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.
Z ustaleń organu zdaje się wynikać, że przynajmniej część nieruchomości działki nr [...] nie została użyta na cel wywłaszczenia, a cyt. art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie tylko zezwala, a wręcz nakazuje zwrot niezagospodarowanej części, stanowi bowiem, że zwrotowi podlega pozostała część – niezużyta na cel wywłaszczenia. Natomiast co do części zabudowanej budynkiem, konieczne jest ustalenie, jak to nakazał Wojewódzki Sąd Administracyjny czy zrealizowany został cel wywłaszczenia, a od tego ustalenia będzie zależeć rozstrzygnięcie sprawy o zwrot i wówczas także ew. kwestii zawieszenia postępowania.
Zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Sądem, że zaskarżone przez G. K. postanowienia naruszały prawo, bowiem nie było podstaw do zawieszenia postępowania zwrotowego z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uchylenie tych postanowień w całości niweczy także ten skutek zawieszenia, jakim było zobowiązanie G. K. do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718).