Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 154/15 oddalił skargę T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie darów z Unii Europejskiej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. T. R. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o pomoc w zapewnieniu darów z Unii Europejskiej. Podczas przesłuchania strony w dniu 14 kwietnia 2014 r., wskazując na swoją trudna sytuację materialną i zdrowotną, T. R. oświadczył, że chce otrzymywać pomoc w formie darów żywnościowych przyznanych z Unii Europejskiej.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz N., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył w całości postępowanie w sprawie darów z Unii Europejskiej, jako bezprzedmiotowe.
W odwołaniu od powyższej decyzji T. R. wniósł o jej zmianę podnosząc, że akt ten narusza ustawę o pomocy społecznej, ustawę o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz odpowiedź Ministra Pracy i Polityki Społecznej na "zapytanie 1212", a także wyroki WSA w Opolu z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 384/05 i dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 447/05 oraz akty normatywne opisane w tych wyrokach i obowiązującą linię orzecznictwa NSA. Uzasadniając swoje żądanie wskazał, że jest przewlekle chory, niepełnosprawny i niezdolny do pracy oraz samodzielnej egzystencji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji Kolegium wywodziło, że postępowanie wszczęte wnioskiem strony należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, albowiem żądanie przyznania darów żywnościowych z Unii Europejskiej nie jest przewidziane w ustawie o pomocy społecznej. Organ odwoławczy przywołał regulacje z art. 2 ust. 1 oraz art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm. - zwanej dalej u.p.s.) i wskazał, że żądane przez stronę "świadczenie" nie mieści się w zamkniętym katalogu świadczeń z pomocy społecznej. Stąd też nie może być ono merytorycznie rozpatrzone.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium argumentowało, iż nie są one zasadne, albowiem świadczenie rzeczowe w postaci zakupu produktów żywnościowych jest świadczeniem niepieniężnym przewidzianym w ustawie - art. 36 pkt 2, finansowanym ze środków zarówno z budżetu gminy, jak i budżetu państwa. W konsekwencji, świadczenia tego nie można uznać za tożsame z darami żywnościowymi z Unii Europejskiej, rozdawanymi przez instytucje charytatywne lub Kościoły.
W skardze na powyższą decyzję T. R. zarzucił naruszenie art. 8, art. 9, art. 10 i art. 65 § 1 K.p.a. Wskazał, że organy prowadząc postępowanie nie kontaktowały się z nim, nie informowały go o przebiegu postępowania, nie zwracały się do niego o doprecyzowanie żądań oraz nie udzielały żadnych wskazówek i wyjaśnień, w tym również informacji dotyczących organu, bądź instytucji, zajmujących się przyznawaniem darów z Unii Europejskiej oraz przesłanek przyznania takich darów. Nie umożliwiły też skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz nie przekazały jego wniosku do instytucji, czy też organu właściwego do załatwienia tego wniosku.
Wraz ze skargą pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej odrzucenie, a w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia skargi - o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 154/15, Sąd orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia skargi.
W piśmie procesowym z dnia 18 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wywodził, że organy powinny zapoznać się z podaniem strony pod kątem jego treści i ustalić, czy są właściwe do jego rozpatrzenia, a w przypadku stwierdzenia braku właściwości przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Kwestionując umorzenie postępowania wskazał na regulację art. 66 § 3 K.p.a., a odnośnie argumentu, że skarżący miał możliwość sprecyzować żądanie podczas przesłuchania – nawiązał w tej materii do art. 8 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że ze złożonego przez skarżącego wniosku, doprecyzowanego w trakcie przesłuchania strony, wynika jednoznacznie, że nie oczekuje on pomocy w postaci udzielenia jednego ze świadczeń realizowanych w oparciu o zapisy ustawy o pomocy społecznej lecz oczekuje pomocy w formie darów żywnościowych przyznanych z Unii Europejskiej. Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa.
Następnie przytoczył obowiązujące w tym zakresie przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 7 oraz art. 36 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdził, że z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, iż organy nie posiadają uprawnień, ani kompetencji do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy w postaci darów z Unii Europejskiej. Uprawnienie takie nie wynikało także z przepisu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259, z późn. zm.).
Sąd zwrócił uwagę, że powołane wyżej przepisy ustawy określają ogólne zasady pomocy społecznej, z których wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny oraz zakresu środków przeznaczanych na ten cel, zaś przepisy ustawy o dożywianiu określają niektóre formy tej pomocy (posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych). Podstawy prawnej do żądania przyznania zabezpieczenia społecznego nie może też stanowić art. 12 ust. 2 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. nr 8, poz. 67), bowiem powyższy przepis nie nakłada na Państwo obowiązku zapewnienia każdemu obywatelowi niezdolnemu do pracy ze względu na stan zdrowia lub wiek albo pozostającemu bez pracy nie z własnej woli, świadczenia z zabezpieczenia społecznego zapewniającego zaspokojenie niezbędnych potrzeb.
W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, w której osnowie organ pomocy społecznej orzekałby o przyznaniu bądź odmowie przyznania żądanej przez skarżącego pomocy w formie darów z Unii Europejskiej, stąd zasadnie organ zastosował przepis art. 105 § 1 K.p.a.
W odniesieniu do podniesionych w skardze zarzutów w zakresie naruszenia art. 8, art. 9, art. 10 i art. 65 § 1 K.p.a. Sąd wskazał, że skoro brak jest w krajowym porządku prawnym przepisów uprawniających do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy społecznej w postaci darów z Unii Europejskiej, to brak jest również jakiegokolwiek organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji w tym przedmiocie i zastosowania nie mogły znaleźć regulacje art. 65 § 1 lub art. 66 § 3 K.p.a. Nie można też organom zarzucić naruszenia art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a., gdyż na podstawie wniosku skarżącego przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego zainteresowany miał możliwość wyrażenia swojego stanowiska bezpośrednio podczas przesłuchania.
Z kolei, poradnictwo prawne jako jedna z form świadczenia w ramach pomocy społecznej, o której mowa w art. 36 pkt 2 lit. g u.g.n., realizowane jest w odrębnym trybie przez jednostki specjalistycznego poradnictwa, których jawny rejestr, zgodnie z art. 46a ustawy, prowadzi Wojewoda.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T. R. wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza N. z dnia [...] kwietnia 2014 r., ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- I. art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie przez organ I, jak i II instancji zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, czego Sąd I instancji nie dostrzegł,
- II. art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego, zarówno przez organ I, jak i II instancji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także nieudzielenia skarżącemu niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w toczącym się postępowaniu umożliwiających mu złożenie właściwego wniosku do właściwego organu, które to uchybienie umknęło Sądowi I instancji,
- III. art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu przez organ II instancji, wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, czego nie dostrzegł Sąd I instancji,
- IV. art. 65 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie przez organy I i II instancji zasady niezwłocznego przekazania do organu właściwego podania wniesionego do organu niewłaściwego, w związku z ustaleniem przez Burmistrza N., iż nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie darów z Unii Europejskiej, a którego to uchybienia Sąd I instancji nie dostrzegł,
- V. art. 61a § 1 K.p.a. poprzez wszczęcie postępowania przez organ I instancji pomimo, iż stwierdził on brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie, co winno z kolei skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przez ten organ, a którego to uchybienia nie dostrzegł Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie zaznaczyć należy, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, szczegółowo wylicza jakiego rodzaju potrzeby mogą być sfinansowane przez Państwo. W Dziale II tej ustawy zatytułowanym: "Świadczenia z pomocy społecznej", w art. 36, wyczerpująco wyliczono te świadczenia, klasyfikując je jako świadczenia pieniężne, obejmujące siedem form pomocowych (pkt 1) oraz świadczenia niepieniężne, obejmujące szesnaście form – działań o charakterze usługowym, rzeczowym, instytucjonalnym, inspirującym lub inicjującym. Wskazany przepis art. 36 pkt 1 i 2 u.p.s. ustala zamknięty katalog świadczeń z pomocy społecznej. Podkreślić przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował ustaleń Sądu I instancji, co do tego, że obowiązujące przepisy, w tym ustawy o pomocy społecznej, nie przewidują takiej formy pomocy o jaką wystąpił skarżący.
Z treści wniosku złożonego w dniu 1 kwietnia 2014 r. jednoznacznie wynika, że skarżący domagał się przyznania pomocy w formie darów żywnościowych z Unii Europejskiej; skarżący jasno określił potrzeby bytowe oraz formę w jakiej ma ona zostać udzielona. Żądanie to ponowił w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 14 kwietnia 2014 r. W zakresie treści zgłoszonego żądania nie istniały więc żadne wątpliwości, które rodziłyby po stronie organów prowadzących postępowanie obowiązek ich wyjaśnienia. Tym bardziej, jeżeli się zważy, że w piśmie z dnia 1 kwietnia 2014 r. skarżący zwrócił się również o przyznanie jednego ciepłego posiłku dziennie. Wskazał na zalecenia lekarskie przestrzegania diety z powodu zmian kardiologicznych i lipidowych oraz podał, że jest zainteresowany ekwiwalentem stanowiącym równowartość gorących posiłków wydawanych przez Dzienny Dom Pomocy Społecznej w N. w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".
W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], przyznało T. R. zasiłek celowy w ramach ww. "programu" w wysokości 90 zł z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności.
We wskazanych okolicznościach organom nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych wyrażonych w art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. Żądnie strony zostało prawidłowo odczytane i uwzględnione w ramach posiadanych przez organ kompetencji. Skarżącemu udzielono pomocy w celu zgłoszonej potrzeby bytowej w zakresie jaki wynikał z ustawowo określonych zadań pomocy społecznej. Natomiast żądanie w zakresie dotyczącym udzielenia pomocy w formie darów żywnościowych z Unii Europejskiej, jako że nie mieściło się w przedmiotowych ramach ustawy o pomocy społecznej, nie mogło zostać przez organy pomocowe rozpatrzone. Na prawidłowość rozstrzygnięcia organu umarzającego postępowanie w tym zakresie nie mogła więc wpłynąć argumentacja skargi o pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, jak również brak informacji co do organu właściwego do rozpatrzenia tak zakreślonego żądania. W analizowanym przypadku działania takie byłyby bowiem niecelowe.
Jak już wyżej wspomniano w krajowym porządku prawnym brak jest przepisu upoważniającego organy administracji do przyznania pomocy w formie darów żywnościowych z Unii Europejskiej. Tego rodzaju pomoc świadczą organizacje pozarządowe, organizacje społeczne oraz kościoły i związki wyznaniowe. Realizacja pomocy w takiej formie pozostaje poza zakresem organu orzekającego w trybie administracyjnym przy zastosowaniu norm prawa powszechnie obowiązującego. Z tego też względu w sprawie nie było podstaw do zastosowania przez organ art. 65 § 1 K.p.a. Powołany przepis reguluje co prawda działania organu administracji publicznej w przypadku stwierdzenia braku właściwości w sprawie, ale przy generalnym założeniu, że podanie dotyczy sprawy administracyjnej, rozstrzyganej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Odnosząc się zaś do poprawności formalnej rozstrzygnięcia podjętego przez organy w tej sprawie, należy zauważyć, że w sytuacji, gdy po wpłynięciu wniosku z dnia 1 kwietnia 2014 r., organ podjął pewne czynności - m.in. przeprowadził wywiad środowiskowy, a następnie wobec jednoznacznej postawy strony co do zakresu zgłoszonego żądania, doszedł do wniosku, iż brak jest podstawy prawnej do jego rozstrzygnięcia na gruncie administracyjnym, to słuszna jest konkluzja, iż dalsze prowadzenie tego postępowania było bezprzedmiotowe. Nawet gdyby przyjąć, jak domaga się strona skarżąca, iż w tych warunkach zachodziła podstawa do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. a nie do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., nie miałoby to żadnego wpływu na sferę uprawnień skarżącego, gdyż skutki procesowe postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a wydanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzji o umorzeniu błędnie wszczętego postępowania administracyjnego, są taki same - postępowanie zostaje zakończone, a wniosek nie jest rozpatrywany merytorycznie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawaną skargę kasacyjną uznał za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i dlatego orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.