Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 91/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wnioskiem z dnia 21 listopada 2018 r. B.D. wystąpiła do Burmistrza Białej Piskiej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H.K.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Burmistrz Białej Piskiej odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu niespełnienia warunku z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.".
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. D..
Po otrzymaniu odwołania, pismem z dnia 18 września 2019 r. Kolegium zwróciło się do skarżącej, wyjaśniając że spełnia ona pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano jednocześnie, że jedyną przeszkodą do jego przyznania jest pobieranie przez wnioskodawczynię specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania świadczenia jest uprzednie uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Pouczono stronę o możliwości zwrócenia się do organu I instancji o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy i wskazano, że decyzję w tym przedmiocie należy przedłożyć w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie w terminie 1 miesiąca od otrzymania pisma.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką na okres od 1 października 2019 r. bezterminowo, z tym że w okresie od 1 października 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w wysokości 1.583 zł miesięcznie, a w pozostałych okresach w wysokości wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na ustanie przesłanki negatywnej w związku z ostateczną decyzją uchylającą z dniem 1 października 2019 r. przyznane skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się do zasadności przyznania stronie świadczenia na okres od 1 października 2019 r. na stałe, Kolegium wyjaśniło, że wynika to z treści art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r.
W związku z tym, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności H. K. wydane zostało na stałe, świadczenie pielęgnacyjne zostało ustalone bezterminowo.
Z uwagi zaś na to, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchylone zostało od dnia 1 października 2019 r., zasadne jest przyznanie świadczenia od dnia 1 października 2019 r., tj. od dnia, w którym zniesiona została negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wskazał, że nie może oceniać legalności decyzji z dnia [...] października 2019 r. uchylającej z dniem 1 października 2019 r. przyznany skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Od decyzji tej przysługiwało skarżącej odrębnie prawo do wniesienia odwołania, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Z praw tych skarżąca nie skorzystała. Z załączonego do akt oświadczenia strony wynika, że skarżąca zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, potwierdzając, że decyzja jest zgodna z żądaniem skarżącej. W konsekwencji zrzeczenia się przez skarżącą prawa do wniesienia odwołania decyzja stała się ostateczna.
Sąd podkreślił, że decyzja z dnia [...] października 2019 r. dotyczyła zupełnie innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym niż kontrolowana decyzja przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego. Okoliczność, że organ II instancji informował skarżącą o konieczności uchylenia specjalnego zasiłku opiekuńczego i oczekiwał na przedłożenie decyzji w tym przedmiocie nie uzasadnia przyjęcia, że wydanie decyzji uchylającej dotychczasowe świadczenie nastąpiło w granicach postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Obie decyzje wydane zostały przez różne organy, oparte zostały na odrębnych podstawach prawnych i podlegały odrębnemu zaskarżeniu.
Zdaniem Sądu w sprawie istotnym jest, że przedłożona przez skarżącą organowi odwoławczemu decyzja uchylająca przyznany skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z dniem 1 października 2019 r. jest ostateczna. Kolegium było związane treścią tej decyzji i nie mogło przyznać skarżącej świadczenia za okres, w którym uprawniona była do tego zasiłku. Wynika to jednoznacznie z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Nie można zatem w tym samym okresie posiadać prawa do obu świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Prawidłowo zatem Kolegium informowało skarżącą o konieczności uchylenia najpierw decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.
Zdaniem Sądu, w świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Sąd wskazał także, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego.Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 K.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie innego świadczenia. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Dokładnie tak postąpił organ II instancji w niniejszej sprawie, informując skarżącą, że jedyną przeszkodę do uwzględnienia wniosku stanowi decyzja przyznająca jej specjalny zasiłek opiekuńczy.
W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r. Błędnie skarżąca wywodzi, że zobowiązuje on do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. D., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy WSA naruszył art. 7 i art. 80 K.p.a. co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przez uznanie, że SKO w Olsztynie w sposób prawidłowy oznaczył początkowy termin przyznanego skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie dopatrując się naruszenia art. 9 K.p.a. przez wydający decyzję organ, a także przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez nienależyte i niewyczerpujące poinformowanie strony, w tym przypadku skarżącej, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie;
- 2) ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem skarżącej;
- 3) zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, albowiem nie zostały one uiszczone w całości ani w części;
- 4) rozpoznanie skargi na rozprawie.
Zarządzeniem z dnia 18 marca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę.
We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Ponadto w piśmie z dnia 25 kwietnia 2022 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy na posiedzeniu niejawnym, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego wykonywanego z urzędu.
W związku z powyższym, Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogólnoadaministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzeniem z dnia 28 kwietnia 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.
W dniu 28 czerwca 2022 r. do akt sprawy wpłynęło pismo B. D. stanowiące uzupełnienie skargi kasacyjnej, w którym wniesiono o uwzględnienie wyroku wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 25 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1004/20, gdyż w ocenie skarżącej kasacyjnie sprawa ta jest identyczna co do okresu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem strony skarżącej - uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.
Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny Sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny.
Sąd nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 829/14, z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 917/14 oraz z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2290/16; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie wyłącznie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy naruszono art. 7 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w sposób prawidłowy oznaczyło początkowy termin przyznanego skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie dopatrując się naruszenia art. 9 K.p.a. przez wydający decyzję organ, a także przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez nienależyte i niewyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Odnosząc powyższe do stanu analizowanej sprawy, wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 listopada 2019 r. uchylająca decyzję Burmistrza Białej Piskiej z dnia 6 sierpnia 2019 r. o odmowie przyznania B. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad matką H. K. i przyznająca to świadczenie od dnia 1 października 2019 r. na stałe, w tym w okresie od 1 października 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w wysokości 1.583 zł miesięcznie; od 1 stycznia 2020 r. w wysokości wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W uzasadnieniu motywów zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji (a także Kolegium) nie kwestionował faktu posiadania przez skarżącą uprawnień do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką.
Przyczyną zaś dla której Sąd uznał, że zaskarżona w tej sprawie decyzja organu odwoławczego nie naruszała prawa była okoliczność wydania w dniu [...] października 2019 r. decyzji uchylającej przyznany skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z dniem 1 października 2019 r. Sąd podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie było związane treścią tej decyzji i nie mogło przyznać skarżącej świadczenia za okres, w którym uprawniona była do tego zasiłku. Zauważono przy tym, że art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku.
Skarga kasacyjna, kwestionująca powyższy wyrok – jak wyżej wspomniano - obejmuje jedynie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 9 i art. 80 K.p.a. Nie odnosi się natomiast do przepisu, na którym został oparty wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, tj. do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność ta skutkuje zaś tym, że skład orzekający nie ma możliwości odniesienia się do prawidłowości wykładni i zastosowania przez Sąd I instancji przepisu, będącego podstawą orzekania w tej sprawie.
Wskazać przy tym należy, że prawidłowo w sprawie oceniono, że organ odwoławczy nie uchybił zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 7, 9 i art. 80 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie należycie i wyczerpująco bowiem w piśmie z dnia 18 września 2019 r. wyjaśniło, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uprzednie uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasadnie pouczono o możliwości zwrócenia się do organu I instancji, tj. Burmistrza Białej Piskiej z wnioskiem o uchylenie wydanej przez ten organ decyzji w sprawie przyznanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Jak wynika z akt sprawy B. D. skorzystała z tej możliwości i wystąpiła w dniu 24 września 2019 r. z wnioskiem o uchylenie ww. decyzji z dnia [...] października 2018 r. W dniu [...] października 2019 r. Burmistrz Białej Piskiej, na wniosek strony, uchylił w całości od dnia 1 października 2019 r. decyzję z dnia [...] października 2018 r. przyznającej B. D. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad matką H. K., przy czym skarżąca nie zakwestionowała prawidłowości jej wydania. Wskazane orzeczenie z dnia [...] października 2019 r., w szczególności w zakresie daty, od jakiej uchylono decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy stało się zatem ostateczne i pozostaje w obrocie prawnym, bowiem nie zostało zakwestionowane przez skarżącą w administracyjnym toku instancji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona i z tej przyczyny – na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonana pomoc prawną należne od Skarby Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjnym w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.