Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2672/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 295/16 oddalił skargę M. W. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Podaniem z [...] kwietnia 2015 r. M. W. domagała się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2012 r. znak: [...]. Skarżąca wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., w którym Trybunał orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459) zwanej dalej "p.p.u.w." jest niezgodny z Konstytucją, co uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 145a K.p.a.

Postanowieniem z [...] maja 2015 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2012 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...], położoną w [...]m przy ulicy [...], w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której sprawa dotyczy. Nie przysługują jej również ograniczone prawa rzeczowe w stosunku do tej nieruchomości. Zdaniem organu I instancji sam fakt domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie świadczy o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie. Świadczyłaby o tym dopiero ostateczna decyzja o zwrocie tejże nieruchomości. Skarżąca, która dysponuje roszczeniem wynikającym z ustawy o gospodarce nieruchomościami nie posiada z tego tytułu przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. w postępowaniu dotyczącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zakończonego decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2012 r. Dopiero bowiem prawomocne rozstrzygnięcie w tej sprawie w formie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej jej właścicieli.

Stąd dopiero z tym dniem skarżąca posiadałaby interes prawny w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania. Dany podmiot posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem danego postępowania zachodzi realne uzasadnione treścią normy prawa materialnego rzeczywiste powiązanie, które czyni go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. W przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniom strony, na dzień wydania decyzji o przekształceniu, powyższe przesłanki nie wystąpiły, co oznacza ze skarżącej przysługuje tylko interes faktyczny, a nie interes prawny, o którym stanowi art. 28 K.p.a. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 74 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n.", nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Pismem z 4 września 2015 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2015 r. Zdaniem skarżącej okoliczności przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] położoną w [...] wskazują, że odbyło się ono ze szkodą dla jednostki samorządu terytorialnego. Dodatkowo skarżąca podniosła, że organ I instancji niesłusznie odmówił jej przymiotu strony w rozpoznawanej sprawie. W ocenie skarżącej interes prawny w przypadku niniejszej sprawy należy rozumieć szeroko, a wynika on z przysługującego skarżącej roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Jednocześnie wskazała, że decyzją z [...] marca 2014 r., znak: [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako parcele gruntowe l. kat. [...] i l. kat. [...] gm. kat. [...], odpowiadające aktualnie części działki [...] na rzecz Z. S. oraz M. W. W uzasadnieniu jako powód odmowy podano oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu, a następnie przekształcenie tego prawa we własność nieruchomości. Decyzją z [...] listopada 2014 r., znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2014 r., tym samym stała się ona ostateczna

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 28 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 145a K.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji podano, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca jest spadkobierczynią byłych właścicieli nieruchomości objętej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...], położoną w [...]m przy ulicy [...], w prawo własności nieruchomości. Jednocześnie kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] została ostatecznie rozstrzygnięta na mocy decyzji Starosty [...] z [...] marca 2014 r. i utrzymującej tę decyzję w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r.

W ocenie organu kluczową dla rozstrzygnięcia kwestią jest zatem legitymacja skarżącej do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Stosownie do treści art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem SKO przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Organ podkreślił, że trafnie organ I instancji uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Skoro kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została już ostatecznie rozstrzygnięta i skarżącej nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie można już przyjąć, że żądanie podania uzasadnione jest interesem prawnym wnoszącej podanie. Podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste przed 1 stycznia 1998 r., co zgodnie z art. 229 u.g.n. pozbawia osoby wywłaszczone lub ich następców prawnych roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut skarżącej dotyczący restytucyjnej niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których wydano decyzję objętą podaniem. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Skoro skarżąca nie ma przymiotu strony w rozpoznawanej sprawie, to nie posiada także legitymacji do domagania się wznowienia postępowania w trybie art. 145 a K.p.a.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 28, 77, 145a, art. 149 § 2 K.p.a. oraz błędne przyjęcie przez Sąd, że brak rozważenia podstawy restytucyjnej w postaci wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 nie mógł doprowadzić do uwzględnienia odwołania. Skarżąca wskazała, że postępowanie to co do zasady zostało wznowione postanowieniem z [...] maja 2015 r., a tym samym winno obejmować również ustalenia w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że istotą sporu między organami administracyjnymi, a skarżącą jest ustalenie, czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu wznowieniowym obejmującym sprawę zakończoną ostateczną decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2012 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działek nr [...] i nr [...].

Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z [...] maja 2015 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2012 r. o przekształceniu należącego do Spółki [...] sp. z o.o. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] i nr [...]. Po wznowieniu organ I instancji badał przysługiwanie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym i doszedł do przekonania, że takiego przymiotu skarżąca nie posiada. Zdaniem Sądu stanowisko to jest prawidłowe.

Sąd zauważył, że tylko osoba posiadająca prawo użytkowania wieczystego mogła skutecznie wszcząć postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Ustawodawca wyłączył spod możliwości skutecznego domagania się przekształcenia nieruchomości: oddanych w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców; oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129); wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego.

Skarżąca nie była użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] tak w dacie wydania decyzji o przekształceniu, jak i w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania lub w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu trafnie organy wskazały, że w postępowaniu dotyczącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stronami tego postępowania mogli być wyłącznie użytkownik wieczysty działki objętej wnioskiem o przekształcenie oraz właściciel tej działki.

Sąd podkreślił, że dodatkowo art. 3 ust. 3 p.p.u.w. wprost stanowi, że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Ustawa w powołanym wyżej artykule wyraźnie doprecyzowała, że stronami w postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest użytkownik wieczysty (jako wnioskodawca) i właściciel danej nieruchomości. Inne osoby (osoby trzecie) nie mają statusu strony. Taką inną osobą nie mającą statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2012 r. była także skarżąca M. W. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności obejmującego działki nr [...] i [...] toczyło się z udziałem użytkownika wieczystego (Spółki [...] sp. z o.o.) oraz właściciela – Gminy Miasto [...] i te podmioty były jedynymi, którym przysługiwał status stron.

Skoro prawidłowo został ukształtowany krąg stron w postępowaniu przekształceniowym, to oczywistym jest, że skarżącej przymiot strony nie przysługiwał. Sąd nie podziela argumentacji skarżącej, jakoby pozycję strony skarżąca posiadała z racji prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tak jak wyjaśniły to organy w wydanych decyzjach, sam fakt prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi o posiadaniu przymiotu strony w innym postępowaniu. Stroną jest się nie ze względu na oczekiwania danego podmiotu, albo nawet jego udział w formalnej procedurze administracyjnej. Stroną jest się wówczas, gdy dane rozstrzygniecie administracyjne kreuje, tworzy, znosi zmienia, itd. stosunek prawa materialnego, z którego wynikają prawa lub obowiązki innych podmiotów. Skoro, co nie budzi żadnej wątpliwości, użytkowanie wieczyste obejmujące między innymi działkę nr [...] zostało ustanowione na rzecz Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...] w 1994 r.(a Spółka [...] sp. z o.o. jest następcą prawnym tej Spółdzielni), to już ta okoliczność z mocy art. 229 u.g.n. wyłączała możliwość zwrotu działki nr [...].

Ustawodawca pozbawił możliwości jakiegokolwiek zwrotu nieruchomości w przypadku, gdy przed 1 stycznia 1998 r. taka nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Tym samym formalne prowadzenie po tej dacie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości już uprzednio oddanej w użytkowanie wieczyste nie spowodowało przyznania skarżącej przymiotu strony w innym postępowaniu dotyczącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącej, że organy błędnie przyjęły, jakoby należało rozważyć istnienie podstawy restytucyjnej w postaci wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, co powinno doprowadzić do uwzględnienia odwołania i to nawet wtedy, gdy postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte postanowieniem z [...] maja 2015 r. Powyższy wyrok nie ma w tej sprawie znaczenia, ponieważ w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek, w pierwszej kolejności organ administracyjny bada, czy wnioskodawczyni przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Skoro ten przymiot nie przysługiwał, to niedopuszczalnym było przechodzenie do merytorycznych rozważań w sprawie.

Na uwzględnienie nie zasługuje także wniosek skarżącej dotyczący błędnego przyjęcia przez organy administracyjne, że skarżąca nie posiada legitymacji do domagania się wznowienia postępowania w trybie art. 145a K.p.a. Zgodnie z rozważaniami wskazanymi powyżej skarżąca rzeczywiście statusu strony nie posiada w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] kwietnia 2012 r., a tym samym także i zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony, w ocenie Sądu nie jest zasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. W. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1. 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012, poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a w zw. z art. 1, 1a, 2 i 3 p.p.u.w. w zw. z art. 136 ust. 3 i 5 u.g.n., poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jakkolwiek toczyło się ono w trakcie postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej zainicjowanego przez skarżącą w kwietniu 2004 r., a które to postępowanie jak i jego wynik stanowiły przeszkodę dla procesowania w przedmiocie przekształcenia, a co więcej skarżąca jako osoba uprawniona do złożenia wniosku z art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 5 u.g.n. powinna móc brać udział we wszystkich postępowaniach mogących utrudnić jej dochodzenie roszczeń, a dotyczących wywłaszczonej nieruchomości, a także nieuzasadnioną ocenę post fatum zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, kiedy to na chwilę orzekania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego sprawa zwrotu nie była ostatecznie rozstrzygnięta i tym samym wydanie decyzji z [...] kwietnia 2012 r. naruszało prawnie chronione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 3 ust. 3 p.p.u.w.;
2. 2) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 77 K.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, jakkolwiek w sprawie zaniechano zebrania wyczerpującego materiału dowodowego co do okoliczności związanych z ustaleniem przesłanek przedmiotowych i podmiotowych uzasadniających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz spółki [...] sp. z o.o., a to w kontekście obowiązujących przepisów prawa przy uwzględnieniu zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13 (tj. przed datą 9 października 2011 r.);
3. 3) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c P.p.s.a. w zw. z art. 145 a K.p.a. i art. 147 K.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony i tym samym legitymacji do domagania się wznowienia postępowania w trybie art. 145 a K.p.a., co skutkowało brakiem rozważenia zasadniczej podstawy restytucyjnej w postaci wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. sygn. K 29/13, jakkolwiek wobec treści uzasadnienia tego wyroku nie ma żadnych wątpliwości, że w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności zakończonej ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nie zachodzą przesłanki określone w ustawie według brzmienia sprzed 9 października 2011 r., a skarżącej jako osobie uprawnionej do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługiwał przymiot strony, tj. posiadała interes prawny z art. 28 K.p.a. wynikający z postanowień art. 3 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1, 1a, 2 i 3 p.p.u.w. oraz art. 136 ust. 3 i 5 u.g.n.;
4. 4) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 K.p.a. i art. 145 a K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy obejmujących również podstawę restytucyjną z art. 145 a k.p.a. zawartą w podaniu z 7 kwietnia 2015 r. z uwagi na to, że skarżącej nie przysługiwał status strony, jakkolwiek przymiot ten skarżącej należało przypisać, a nadto wszczęcie postępowania w sprawie o wznowienie nastąpiło co do całości, a nie co do jednej z podstaw restytucyjnych, a uwzględnienie wyroku TK z 10 marca 2015 r. miałoby wpływ na wydanie innego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że doszło do nieuprawnionego ograniczenia kręgu osób posiadających przymiot strony w niniejszym postępowaniu do użytkownika wieczystego i właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącej wprawdzie ustawa określa, kto może złożyć wniosek o przekształcenie, jednakże krąg podmiotów w niej wskazanych nie stanowi katalogu zamkniętego. Przypisanie skarżącej statusu strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją sprawia, że przysługuje jej uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania w oparciu o podstawę restytucyjną z art. 145 a K.p.a. Skarżąca wskazała, że w toku postępowania wznowieniowego przysługuje jej interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skarżąca podniosła, że w chwili rozpatrywania wniosku spółki [...] sp. z o.o. przysługujące skarżącej uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiło przeszkodę do wydania decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego rzeczonej nieruchomości w prawo własności.

Organ prowadzący postępowanie miał obowiązek ustalić, czy poprzedni właściciel lub jego następca prawny są zainteresowani odzyskaniem nieruchomości, a jeśli tak, to dopuścić ich udział w postępowaniu i ewentualnie zawiesić postępowanie przekształceniowe do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zwrot. Skarżąca odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/1, w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 p.p.u.w., art. 2, art. 165 ust. 1, art. 167 ust. 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej bez żadnych wątpliwości, w przypadku rozpatrywania przez organy tej podstawy restytucyjnej musiałoby dojść, po ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy, do uwzględnienia wniosku użytkownika wieczystego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji uznały, że skarżąca stroną tego postępowania nie jest, co w konsekwencji stanowiło przeszkodę w merytorycznym badaniu przesłanek wznowieniowych, z którym to stanowiskiem skarżąca się nie zgadza.

Postępowanie o wznowienie postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym i może być wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Legitymację do wznowienia postępowania ma strona, a zatem jednostka, która żąda czynności oragnu ze względu na swój interes prawny. Art. 28 K.p.a. opiera przyznanie jednostce przymiotu strony na przesłance materialnoprawnej - przesłance interesu prawnego. Nie wprowadza przesłanki formalnej – udziału w postępowaniu administracyjnym. Stroną postępowania wznowieniowego może być zatem nie tylko strona postępowania zwykłego, ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Nie rozwijając tego obszernego zagadnienia, szeroko omówionego w doktrynie i dotychczasowym orzecznictwie, stwierdzić trzeba, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 4000/01). Podkreśla się, że interes prawny nosi cechy interesu osobistego, konkretnego, aktualnego i prawnie chronionego (por. np. wyroki NSA z 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1957/11 i I OSK 1874/11).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca swój status strony wywodzi z prowadzenia odrębnego postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że sam fakt prowadzenia takiego postępowania nie przesądza o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Stroną jest się wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie administracyjne kreuje, tworzy, znosi, zmienia, itd. stosunek prawa materialnego, z którego wynikają prawa i obowiązki. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca wystąpiła wprawdzie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, ale na przeszkodzie uwzględnienia jej żądania stała regulacja art. 229 u.g.n., zgodnie z którą roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Przedmiotowa nieruchomość została przekazana 8 lutego 1994 r. umową zawartą w formie aktu notarialnego w użytkowanie wieczyste Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w [...], a prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane [...] września 1994 r. w księdze wieczystej nr [...] W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony powyższym przepisem i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi – następcy prawnemu – choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2007 r., I OSK 386/06). Powyższe stanowisko znalazło pełne zastosowanie w decyzji Starosty [...] z [...] marca 2014 r. odmawiającej zwrotu nieruchomości, które to rozstrzygnięcie została utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r., pozostającą w obrocie prawnym.

Skoro zatem skarżąca nie odzyskała prawa własności przedmiotowej nieruchomości, to nie można uznać, że przysługiwał jej status strony w sprawie o wznowienie postępowania. Brak jest bowiem normy prawa materialnego, na której skarżąca mogłaby oprzeć swój aktualny interes prawny. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie złożenie wniosku w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. nie stworzyło po stronie skarżącej uprawnienia do brania udziału we wszystkich postępowaniach mogących utrudniać jej dochodzenie roszczeń dotyczących wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było irrelewantne w stosunku do postępowania o zwrot nieruchomości, w którym przesłankę odmowy stanowiły okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe w 1994 r., i to nie wynik tego postępowania przesądził o braku zasadności wniosku skarżącej o zwrot nieruchomości.

Również bez wpływu na ocenę aktualnego interesu prawnego skarżącej, pozwalającego na przyjęcie, że przysługuje jej status strony w postępowaniu o wznowienie postępowania, pozostaje okoliczność niezawieszenia postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wobec toczącego się postępowania o zwrot tej nieruchomości, skoro obecnie rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu o zwrot nieruchomości jest ostateczne. W związku z tym, iż skarżącej nie przysługują aktualnie żadne prawa wobec przedmiotowej nieruchomości, to nie można uznać, że decyzja o przekształceniu narusza chronione interesy skarżącej. Osobami trzecimi w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nie są te podmioty (lub ich następcy prawni), które utraciły prawo własności wskutek wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r., jeżeli przed ta datą ustanowiono prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego następuje między właścicielem mienia publicznego – Skarbem Państwa lub gminą a dotychczasowym użytkownikiem wieczystym i te podmioty są co do zasady stronami postępowania o przekształcenie. Inne osoby mają interes prawny w tym postępowaniu, o ile wykażą posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem przekształcenia lub dochodzące takiego tytułu (por. wyrok NSA z 20 listopada 2013 r., I OSK 1018/12). Chodzi zatem o udokumentowane wykazanie, że został wzruszony tytuł podmiotu publicznoprawnego (Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego), przysługujący do nieruchomości w taki sposób, który uzasadniałby jednoznaczne ustalenie, że nie została spełniona przesłanka konieczna do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano powyżej, skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Nie odzyskała go bowiem występując o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. W związku z powyższym pierwszy zarzut skargi kasacyjnej pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

W sprawie niniejszej organ wznowił postępowanie, a następnie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2012 r. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce np., gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, niebędąca stroną w sprawie. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w takim przypadku należy jednak ograniczyć tylko do przypadków, gdy podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających.

Art. 151 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. reguluje w sposób wyczerpujący rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co oznacza, że wyłączone jest podjecie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie innej treści. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo przystąpił do badania interesu prawnego skarżącej dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Oceniając, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, organ nie mógł przystąpić do merytorycznego badania przesłanek wskazanych przez skarżącą we wniosku inicjującym postępowanie wznowieniowe. Na podkreślenie zasługuje, że wznowienie postępowania z przyczyn wynikających z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 145a K.p.a. może nastąpić tylko na wniosek strony. Skoro organy nie mogły oceniać legalności przeprowadzonego przekształcenia, to zbędnym było gromadzenie materiału dowodowego odnoszącego się do okoliczności związanych z ustaleniem przesłanek przedmiotowych i podmiotowych uzasadniających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz [...] Sp. z o. o. Nie mógł również organ rozważać podstawy restytucyjnej w postaci wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., K 29/13, w sytuacji gdy ta przesłanka wznowieniowa została zgłoszona we wniosku z [...] kwietnia 2015 r. przez podmiot nie legitymujący się przymiotem strony. Działanie przez organ w tym zakresie z urzędu wyklucza jednoznaczna treść art. 147 K.p.a.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.s., orzekł jak w sentencji wyroku.