Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Bk 25/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi J.B. na bezczynność Starosty S. i przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, zobowiązał Starostę S. do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych organowi poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wynikających z decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r. numer [...].
Sąd stwierdził jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Starosty S. na rzecz skarżącego J.B. kwotę 351,78 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
Odpis prawomocnego wyroku z dnia 7 sierpnia 2012r. wraz z uzasadnieniem oraz zwrotem akt administracyjnych organowi – Staroście S. nastąpił w dniu [...] grudnia 2012 r.
W dniu [...] stycznia 2013 r. J.B. wezwał Starostę Powiatowego w S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykonanie pkt 1 wyroku WSA w Białymstoku z dnia 7 sierpnia 2012 r.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ pismem z [...] lutego 2013 r. poinformował p. B., że zmiana wynikająca z decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 1983r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w S. przy ul. G. i K. w części dotyczącej działek nr [...] i [...], wprowadzona została w ewidencji gruntów i budynków obrębu m. S. w dniu [...] lutego 2012 r., a więc już przed wydaniem wyroku z dnia [...] sierpnia 2012 r.
W dniu [...] lutego 2013 r. Starosta S. wydał natomiast decyzję nr [...], którą na mocy art. 105 § 1 kpa i zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 sierpnia 2012r. II SAB/Bk 25/12, umorzył prowadzone od [...] maja 2010 r. postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów miasta S. wynikłych z decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 25 października 2007r. dotyczącej działek nr [...] stanowiących uprzednio własność Ireny i Władysława B. W dniu 11 marca 2013r. J. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na niewykonanie wyroku tego Sądu z dnia 7 sierpnia 2012r. sygn. akt: II SAB/Bk 25/12, wnosząc jednocześnie o: ukaranie Starosty S. grzywną w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej; stwierdzenie, że dalsza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz ustalenie, że skarżący nabył prawo własności z mocy decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007r. i jako właściciel dawnych działek nr [...] winien być odnotowany w ewidencji gruntów i budynków.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2012 r. wpłynęła do Starosty S. pierwsza skarga J. B. na bezczynność organu po stwierdzeniu przez Wojewodę Podlaskiego decyzją z dnia [...] października 2007r. nr [...] nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] lipca 1983 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, położonych w S. przy ul. G. i K., oznaczonych nr [...], stanowiących wówczas własność W. B. W dniu zaś [...] lutego 2012 r. organ, po otrzymaniu postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] lutego 2012 r. (sygn. akt [...]) o oddaleniu wniosku Powiatu S. o stwierdzenie nabycia spadku po W. B., wprowadził w ewidencji gruntów zmiany wynikające z decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r. O dokonaniu powyższych zmian jako czynności materialno-technicznej powiadomiony został Burmistrz S. Na skutek wprowadzonych zmian oraz w wykonaniu wyroku WSA z dnia 7 sierpnia 2012 r. Starosta S. w dniu [...] lutego 2013 r. wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków m. S. odnośnie działek [...].
Dalej, powołując się na przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ wyjaśnił, że w postępowaniu o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów nie ma możliwości, aby to organ samodzielnie ustalał i rozstrzygał o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji. Końcowo pełnomocnik organu zaakcentował, że zmiany w ewidencji są wyłącznie czynnością materialno-techniczną, nie są dokonywane w drodze decyzji administracyjnej i w związku z tym nie mają do nich zastosowania przepisy procedury administracyjnej. Powołując się na te okoliczności autor odpowiedzi na skargę stwierdził, że działania organu w żadnym razie nie nosiły znamion przewlekłości, a wiązały się wyłącznie z realizacją nakazów zawartych w aktach sądowo-administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 22 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II SAB/Bk 244/13 oddalił skargę.
W ocenie tego Sądu wywiedziona w niniejszej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem, wbrew wywodom skarżącego, brak było podstaw do stwierdzenia, że Starosta S. nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Bk 25/12. W orzeczeniu tym Sąd zobowiązał Starostę S. do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych organowi poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wynikających z decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r. numer [...]. W uzasadnieniu tegoż orzeczenia Sąd podkreślił, że pomimo, iż na datę wyrokowania zmiany w ewidencji gruntów zostały wprowadzone (zawiadomienie z [...] lutego 2012 r.), a więc w sensie materialnym sprawę załatwiono, to nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie zakończono prowadzonego postępowania administracyjnego wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie.
Jeżeli zaś organy uznały, że nie ma podstaw do wydania decyzji w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów z uwagi na załatwienie sprawy w ramach innej procedury, to winny zakończyć postępowanie w sprawie wydaniem decyzji w oparciu o art. 105 § 1 kpa.
Jak zdaniem WSA wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, Starosta S., kierując się zaleceniami Sądu zawartymi w opisanym wyżej wyroku z dnia [...] sierpnia 2012 r., zakończył prowadzone postępowanie i w dniu [...] lutego 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą na mocy art. 105 § 1 kpa umorzył prowadzone od [...] maja 2010 r. postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów miasta S. wynikłych z decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r. dotyczącej działek nr [...] stanowiących uprzednio własność Ireny i Władysława B. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ wydając opisaną wyżej decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. wykonał zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II SAB/Bk 25/12. Powyższe skutkuje tym, że zdaniem WSA na datę orzekania w niniejszej sprawie nie można Staroście S. zarzucić niewykonania ww. wyroku.
Sąd ten podkreślił również, że skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona przez skarżącego w dniu [...] marca 2013 r., a wiec po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. umarzającej prowadzone postępowanie w sprawie, a tym samym po wykonaniu przez organ orzeczenia z dnia [...] sierpnia 2012 r. W konsekwencji odpadła podstawowa przesłanka do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Nałożenie jej możliwe byłoby wówczas gdyby organ wykonał wyrok dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi o jej wymierzenie. W niniejszej sprawie sytuacja taka – zdaniem WSA – nie miała jednak miejsca. Decyzja umarzająca prowadzone od [...] maja 2010 r. postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów została bowiem wydana i doręczona skarżącemu przed złożeniem przez niego skargi do tamtejszego Sądu o wymierzenie grzywny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. B., reprezentowany przez pełnomocnika. Zarzucił w niej naruszenie przez WSA art. 62 ust. 1 p.p.s.a. przez brak rozpoznania sprawy w oparciu o kompletne akta sprawy oraz art. 134 § 1, art. 151, art. 154 § 1, 3, i 6 p.p.s.a. przez brak kontroli z urzędu zaistnienia przesłanki wydania decyzji przez starostę S. dla ominięcia prawa. Uchybienia te, w ocenie skarżącego, miały istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszy bowiem przypadku z brakującej w aktach decyzji odwoławczej wynika bowiem, zdaniem skarżącego, że wykonania wyroku o sygn. akt II SAB/Bk 25/12 za organ I instancji dokonał dopiero organ odwoławczy – i przez to data wydania decyzji odwoławczej była datą wykonania wyroku, a nie data wydania decyzji przez organ I instancji. W drugim przypadku, jak wskazał skarżący, gdyby nie działanie Starosty, Sąd uwzględnił by skargę wymierzając mu grzywnę.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł: o uzupełnienie akt administracyjnych o akta II instancji na okoliczność pierwszego z podniesionych zarzutów; o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku; o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów pełnomocnika.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. B. szczegółowo przedstawił i wyjaśnił postawione zarzuty.
Na powyższą skargę kasacyjną nie została złożona odpowiedź.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice te wskazano wyżej, w części historycznej niniejszego uzasadnienia.
W myśl art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej – dotyczącego nierozpatrzenia sprawy w oparciu o całokształt akt administracyjnych – należy zauważyć, że w świetle art. 154 § 1 p.p.s.a. kluczowe jest wyłącznie rozstrzygnięcie sprawy przez organ do tego zobowiązany, a nie – jakikolwiek inny. Organem zobowiązanym w niniejszej sprawie, który miał wykonać wyrok WSA w Białymstoku z 7 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II SAB/Bk 25/12, był – jak wynika z samej sentencji tego orzeczenia – Starosta S. Dlatego irrelewantne prawnie w tym zakresie było złożenie od jego decyzji z [...] lutego 2013 r. r. nr [...] odwołania w administracyjnym toku instancji, o którym wspomina skarżący w skardze kasacyjnej. Z punktu widzenia wyroku zobowiązującego ważne jest to, czy określony w nim obowiązek został wykonany przez organ wskazany w sentencji. Z tego względu wskazany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za implikujący wadliwość zaskarżonego orzeczenia.
Odnosząc się do drugiego zarzutu – dotyczącego tezy o wydaniu przez Starostę S. decyzji dla ominięcia prawa – to również należy wskazać jego nietrafność. Z przywołanych przez skarżącego kasacyjnie art. 134 § 1, art. 151 i art. 154 § 1, 3 i 6 p.p.s.a. nie sposób bowiem wywieść normy, która uznawałaby, że nie jest prawidłowym wykonaniem wyroku wydanie przez organ decyzji w celu uniknięcia wymierzenia grzywny, a to z uwagi na to – jak wskazuje skarżący kasacyjnie – iż stanowi takie działanie obejście prawa. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest całkowicie sprzeczne z celem instytucji wskazanej w art. 154 p.p.s.a. Przepis ten ma na celu wymusić na organach terminowe, prawidłowe, pełne wykonanie wyroków sądów administracyjnych. Przyjęcie, że niedopuszczalne jest wykonanie przez organ wyroku, gdy jedyną jego motywacją jest uniknięcie grzywny, rozbiegałoby się z intencjami ustawodawcy. Istotą rzeczonego przepisu jest właśnie to, aby sama potencjalność zastosowania przez sąd określonych w nim narzędzi prawnych motywowała organ administracji do wzorowego wykonywania wyroków sądów administracyjnych.
W tym kontekście, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oba zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których rozstrzygał Sąd, nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tej przyczyny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.