Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 665/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia[...] lutego 2012 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] - wydaną na zasadzie art. 98b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) i na wniosek: P. Spółki z o.o., A. K., R. P., P. K., K. i W. K., J. i P. K., M. S. - Wójt Gminy M. zatwierdził połączenie i ponowny podział nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym N., Gmina M., oznaczonych jako działki o numerach: [...], na działki o numerach: [...].
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wystąpił J. K., właściciel nieruchomości sąsiedniej.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia w/w postępowania nadzwyczajnego a rozpatrując sprawę, na skutek wniosku J. K. o ponowne jej rozpatrzenie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] ten sam organ utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu swego stanowiska, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że J. K. - jako osoba nie posiadająca żadnych praw do nieruchomości objętych decyzją podziałową z dnia [...] marca 2011 r. - nie posiadał legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wprawdzie, jak zauważył organ, brak tytułu prawnorzeczowego do działki podlegającej podziałowi, nie wyłączał możliwości uznania właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania podziałowego, ale dotyczyło to jedynie sytuacji, w której nowa działka, powstała w wyniku podziału, miałaby powiększyć działkę sąsiednią, a dostęp do jednej z wydzielonych działek miał być zapewniony poprzez ustanowienie służebności dojazdu przez nieruchomość sąsiednią, powiększoną na skutek podziału. Taka zaś sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła.
Ponadto, odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium wyjaśniło, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy M. z [...] października 2008 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla zespołu budynków jednorodzinnych na działkach nr [...] położonych w N. w Gminie M., dotyczyło innej sprawy i innych działek niż postępowanie niniejsze.
Natomiast decyzja Wójta Gminy M. z [...] marca 2008 r. nr [...] w, dotycząca warunków zabudowy dla zespołu budynków jednorodzinnych na działkach, o których mowa w przedmiotowej sprawie, została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. W związku z powyższym brak było - zdaniem organu - konieczności połączenia niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną w/w decyzją.
Na wyżej przedstawione postanowienie J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosił o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia, twierdząc, że nawet, jeżeli nie posiadał przymiotu strony, to obowiązkiem organu było zbadanie, czy decyzja podziałowa była zgodna z prawem.
Odpowiadając na skargę, Kolegium wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Na rozprawie sądowej w dniu 1 sierpnia 2012 r. skarżący oświadczył, że decyzja podziałowa nie utrudnia mu korzystania z jego nieruchomości, ale narusza prawo, chociaż nie ingeruje w jego własność. Stwierdził też, że na skutek jej wydania obniżyły się wody gruntowe.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna.
Sąd, przytaczając treść art. 157§ 2 k.p.a. oraz art. 98 b) ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podzielił pogląd Kolegium, że skarżący nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r.
Sąd podkreślił w tym miejscu, że skarżący nie był stroną w postępowaniu, w którym została wydana w/w decyzja, gdyż stroną postępowania, prowadzonego na podstawie art. 98 b) ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami są jedynie właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości podlegających podziałowi. Skarżący nie był zaś właścicielem żadnej działki, objętej decyzją z [...] marca 2011 r.
Ponadto Sąd zaakcentował, że zarówno z treści akt, jak i oświadczenia skarżącego, złożonego na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2012 r., wynikało, iż decyzja kwestionowana nie ingeruje w prawo własności jego nieruchomości i nie utrudnia mu korzystania z niej. Poza tym, jak wywodził Sąd na skutek wydania w/w decyzji, nieruchomość skarżącego nie została obciążona żadnym prawem.
Odnosząc się zaś do podniesionego na rozprawie zarzutu, że podział nieruchomości spowodował obniżenie wód gruntowych na nieruchomości skarżącego, Sąd stwierdził, że był on o tyle niezasadny, iż kwestionowany podział miał jedynie charakter prawny, a więc nie ingerował w strukturę gruntu, w sensie fizycznym.
Zdaniem Sądu, nie miał również racji skarżący, iż bez względu na to, czy miał on w objętym wnioskiem postępowaniu przymiot strony, czy też nie, to organ powinien zbadać legalność decyzji z dnia [...] marca 2011 r., bowiem taka sytuacja mogłaby mieć miejsce dopiero wówczas, gdyby to organ wszczął postępowanie z urzędu lub na wniosek strony postępowania. Taka sytuacja nie zachodziła jednak w rozpoznawanym przypadku a zatem należało odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
W rezultacie Sąd Wojewódzki uznał, że prawidłowo organ nadzoru przyjął, iż skarżący, nie mając praw rzeczowych do nieruchomości, objętych wyżej wskazaną decyzją, a także wobec tego, że na skutek jej wydania, nieruchomość skarżącego nie została obciążana służebnością drogową, nie miał interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 98b ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Wójta Gminy M. z [...] marca 2011 r.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J.K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 28 w zw. z art. 157 k.p.a. poprzez uznanie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. słusznie stwierdziło, że nie posiada on interesu prawnego, uprawniającego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...].
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] i (cyt.) " nakazanie rozpoznania wniosku J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]" a także wnosił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podnoszono, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza, iż również właściciel działki, bezpośrednio sąsiadującej z działkami dzielonymi, jest stroną postępowania, jeżeli podział narusza jego uprawnienia. Wskazywano w tym miejscu na wyroki z dnia 14 października 2009 r. (sygn. akt I OSK 91/09 i z dnia 14 września 2010 r. (o sygn. akt II OSK 1343/09).
Skarżący twierdził, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. służy realizacji, na wydzielonych nią działkach, inwestycji w postaci budowy zespołu budynków jednorodzinnych, która to inwestycja narusza interes prawny skarżącego. Z tego powodu zaskarżył on, wydane dla tej inwestycji, decyzje Wójta Gminy M. o warunkach zabudowy i z związku z tym ma on również interes prawny w kwestionowaniu samego podziału nieruchomości.
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazywano na wadliwości, które – zdaniem skarżącego – posiadała kwestionowana decyzja podziałowa.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Pismem z dnia 19 maja 2014 r. J. K. zgłosił wniosek o dołączenie do akt sprawy protokołu niezgodności z dnia [...] października 2012 r., sporządzonego w związku z okazaniem nowych granic z działkami o numerach ewidencyjnych [...] podpisanego przez E. K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych. Podstawy te zaś nie były usprawiedliwione.
Analizowana sprawa dotyczyła odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r. zatwierdzającej połączenie i ponowny podział nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym N., przy czym z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego wystąpił J. K. - właściciel nieruchomości sąsiedniej, który – co jest istotne – nie był stroną w samym postępowaniu podziałowym a kwestionowana decyzja podziałowa nie naruszała również w żadnym stopniu jego uprawnień w stosunku do praw własności posiadanej nieruchomości.
W związku z powyższym zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jak i Sąd Wojewódzki stały na stanowisku, że przedmiotowy wniosek nie mógł zostać uwzględniony, z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym podlegających podziałowi działek.
Z tym stanowiskiem należy się zgodzić.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny.
Powyższe oznacza, że wnosząc wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości sąsiedniej, J. K. winien był wskazać konkretny przepis prawa, z który stanowiłby źródło jego uprawnień do wystąpienia z powyższym wnioskiem. Tymczasem, ani taki przepis nie został wskazany, ani też nie wynika z przedmiotowego stanu faktycznego, w jaki sposób kwestionowana decyzja podziałowa miałaby oddziaływać na prawa skarżącego. Okoliczność, że skarżący zaskarżył decyzje Wójta Gminy M. o warunkach zabudowy, wydane dla inwestycji, które na dzielonych działkach miały by powstać, dowodzi jedynie jego faktycznego zainteresowania ową budową, ale nie świadczy o jego interesie prawnym w postępowaniu podziałowym i postępowaniu nieważnościowym dotyczącym tego podziału.
Podkreślić również trzeba, że jako zarzuty kasacyjne autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie na art. 28 w zw. z art. 157 k.p.a.
W związku z powyższym podkreślić należy, że skoro art. 157 k.p.a. zawiera dwie jednostki redakcyjne (§ 1 i 2) to obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było w tym przypadku sprecyzowanie przepisu, który – jego zdaniem – został naruszony przez Sąd Wojewódzki. Brak natomiast takiego skonkretyzowania podstawy kasacyjnej, uniemożliwiał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do powyższego zarzutu.
Ponadto, wskazując na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 28 k.p.a., autor skargi kasacyjnej winien powiązać ten zarzut z odpowiednim przepisem prawa materialnego. Dopiero bowiem tak sformułowana podstawa kasacyjna umożliwiałaby Sądowi Kasacyjnemu zajęcie stanowiska, kto może być stroną w postępowaniu podziałowym i postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.
Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego z dnia 19 maja 2014 r. o dołączenie do akt sprawy protokołu niezgodności z dnia [...] października 2012 r., sporządzonego w związku z okazaniem nowych granic z działkami o numerach ewidencyjnych [...] a podpisanego przez E. K., należy wyjaśnić, że protokół ten nie miał w analizowanej sprawie żadnego znaczenia. Jeśli bowiem skarżący uważa, iż zostały naruszone granice jego nieruchomości, to winien rozważyć wystąpienie z powództwem cywilnym o wydanie zajętej części jego gruntu, albo – w przypadku sporu o granice nieruchomości – zainicjować postępowanie rozgraniczeniowe.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art.184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.