Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2692/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 555/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego, po rozpoznaniu – w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015r. sygn. akt I OSK 421/14, wydanym w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – wniosku S. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2009r. znak: [...], orzekającej o zmianie użytku i klasy gruntu na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w S., gmina K. w następujący sposób: dotychczasowe kontury klasyfikacyjne RV, PsV i Lz w przedmiotowej działce zmienić na kontur klasyfikacyjny LsIV, który zostaje włączony do przyległego konturu LsIV – odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Od powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego S. G. złożył odwołanie do Głównego Geodety Kraju.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] Główny Geodeta Kraju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania S. G., utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016r. znak: [...]. W motywach decyzji Główny Geodeta Kraju wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie wnioskiem z dnia [...] października 2012r., uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2012r., S. G. zwrócił się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2009r. znak: [...]. Zdaniem wnioskodawcy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem m.in. art. 14 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2005r.

Nr 45, poz. 435 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.g.k.". Przepisy wskazują bowiem wprost, iż zalesienie w przypadku lasów nie będących własnością Skarbu Państwa następuje w sposób określony w uproszczonym planie urządzenia lasu. Tymczasem Starosta swoją decyzją stwierdził, pomimo braku planu urządzenia lasu, że drzewa posadzone na działce nr [...] są lasem, tym samym nielegalnie dokonane zalesienie zostało uznane za legalnie posadzony las, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w żadnym razie nie zakładał przeznaczenia terenów działki nr [...] do zalesienia. Zdaniem wnioskodawcy skoro dokonano zmiany rodzaju użytku w ten sposób, że działka nr [...] stała się użytkiem leśnym, to nie będzie już możliwości kwestionowania okoliczności istnienia na tej działce lasu, a tym samym powstanie konieczność respektowania nałożonych przez prawo ograniczeń wynikających z sąsiadowania jego nieruchomości z lasem.

Dalej Główny Geodeta Kraju wskazał, że decyzja Starosty L. z dnia [...] października 2009r. znak: [...], której wyeliminowania z obrotu prawnego domaga się S. G., została wydana na wniosek J. H. z dnia [...] lipca 2009r. (współwłaściciela działki nr [...]). Podstawę wydania tej decyzji stanowił operat gleboznawczej klasyfikacji gruntów, sporządzony przez M. Sp. z o.o. w N., na który składał się projekt klasyfikacji gruntów występujących na działce nr [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2009r. pod nr [...].

Dokonując oceny prawidłowości decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2009r. znak: [...] w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. organ wskazał, że treści art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k. wynika, że ewidencja gruntów i budynków ma ze swej istoty charakter informacyjny i jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, jednakże nie rozstrzyga o ich przeznaczeniu. Ewidencja ta powinna być utrzymana w stałej aktualności zarówno co do stanu faktycznego, jak i prawnego. Zdaniem Głównego Geodety Kraju w przypadku określenia rodzaju użytku gruntowego – las, decydującą rolę odgrywa stan faktyczny na gruncie, zaś kryteria gruntu, który może być sklasyfikowany jako las, zostały określone w art. 3 ustawy o lasach. Wyjątkiem od zasady ustalania tego rodzaju użytku gruntowego (las), na podstawie faktycznego sposobu użytkowania danego gruntu, jest przypadek, gdy dany grunt objęty jest treścią planu urządzenia lasu i uproszczonego planu urządzenia lasu.

Wówczas, w myśl art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie obszar działki nr [...] nie był objęty uproszczonym planem urządzania lasu, więc w celu zakwalifikowania danego obszaru jako gruntu leśnego kluczowe znaczenie miał wyłącznie stan faktyczny na gruncie. Przypomniał, że zgodnie z art. 3 ustawy o lasach, lasem jest grunt:

1. 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym lub przejściowo jej pozbawiony:
2. a) przeznaczony do produkcji leśnej lub
3. b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
4. c) wpisany do rejestru zabytków;
5. 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Główny Geodeta Kraju wskazał, że przedmiotowa działka została zalesiona w 2008r. zgodnie z zaleceniem Nadleśnictwa L., a powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie Nadleśnictwa L. z dnia [...] czerwca 2016r.znak: [...].

W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku objęcia działki nr [...] uproszczonym planem urządzenia lasu oraz stwierdzonego stanu faktycznego na gruncie, zarzut strony m.in. co do rażącego naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o lasach, zgodnie z którym powiększanie zasobów leśnych następuje w wyniku zalesienia gruntów oraz podwyższania produkcyjności lasu w sposób określony w planie urządzenia lasu, jest bezpodstawny. Moc wiążąca ustaleń tych planów w stosunku do danych wykazywanych w ewidencji gruntów i budynków, wynikająca z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, dotyczy jedynie gruntów objętych planem, natomiast w przypadku braku takiego planu decydujące znaczenie dla określenia rodzaju użytku gruntowego ma definicja lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Główny Geodeta Kraju podkreślił jednocześnie, że wbrew twierdzeniom strony określenie nowego użytku gruntowego nie kształtuje nowego stanu faktycznego, a jedynie obrazuje na podstawie dokumentacji istniejący stan faktyczny, niezależnie od tego, czy dany stan powstał w wyniku działań zgodnych z prawem, czy też nie, i nie przesądza o przeznaczeniu gruntu.

Nowo ustalony użytek gruntowy podlegał, zgodnie z art. 20 ust. 3 P.g.k., gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przeprowadzanej w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. nr 19, poz. 97 ze zm.), które swą moc obowiązującą zachowało na podstawie art. 59 tej ustawy. W niniejszej sprawie wyniki dokonanej klasyfikacji zostały wniesione na mapę gleboznawczej klasyfikacji gruntów działki nr [...] i do rejestru klasyfikacyjnego, a następnie po okresie wyłożenia tych dokumentów do wglądu stron, w siedzibie M. Sp. z o.o. w N., projekt klasyfikacji został sprawdzony przez inspektora ds. klasyfikacji gruntów.

Podsumowując organ uznał, że skoro ustalenia dokonane przez klasyfikatora gruntów co do istniejącego stanu faktycznego na gruncie potwierdzały zmianę użytku gruntowego występującego na działce nr [...], a przy tym także zmianę zasięgu konturu klasyfikacyjnego opisanego jako LsIV, nie można decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2009r. znak: [...] zarzucić rażącego naruszenia prawa, w tym przepisów P.g.k., ustawy o lasach oraz rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. G., zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 20 ust. 3a P.g.k. i art. 14 ust. 3 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3. b) art. 80 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego z całkowitym pominięciem znaczenia dla rozstrzygnięcia informacji o przeznaczeniu przedmiotowej działki zawartej w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K.;
4. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
5. a) art. 3 w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sporna działka stanowi las w rozumieniu ustawy, pomimo niespełnienia przez nią przesłanki przeznaczenia do produkcji leśnej;
6. b) art. 20 ust. 3a P.g.k. w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach i § 13 ust. 2 pkt 15 i 16 uchwały nr [...] Rady Gminy K. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wobec nieobjęcia przedmiotowego gruntu planem urządzenia lasu możliwe jest dokonywanie zmian w ewidencji gruntów, które stoją w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
7. c) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy organ II instancji swoim działaniem doprowadza do utrzymania w obrocie prawnym decyzji wydanej bez podstawy prawnej, z naruszeniem postanowień zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K., przez co zostało naruszone prawo skarżącego do zagospodarowania terenu w sposób zgodny z warunkami w nim zawartymi.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. G.. Dokonując oceny prawidłowości decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2009r. znak: [...], w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie organy wskazały na brzmienie art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k., z którego wynika informacyjny charakter ewidencji gruntów i budynków oraz, iż jest ona prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, jednakże nie rozstrzyga o ich przeznaczeniu. Sąd wyjaśnił, że podstawę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowił operat gleboznawczej klasyfikacji gruntów, sporządzony przez M. Sp. z o.o. w N., na który składał się projekt klasyfikacji gruntów występujących na działce nr [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2009r. pod nr [...]. Nowo ustalony użytek gruntowy podlegał zgodnie z art. 20 ust. 3 P.g.k. gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przeprowadzanej w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. nr 19, poz. 97 ze zm.).

W ocenie Sądu w sprawie mogło być prowadzone na wniosek strony postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie tylko w przypadkach przewidzianych w § 2 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, ale także w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków.

Sąd I instancji wskazał następnie, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez stronę skarżącą w sprawie zostało także ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, że na działce, której decyzja dotyczy znajduje się las. W zaskarżonej decyzji słusznie organ wskazał, że w przypadku określenia rodzaju użytku gruntowego – las, decydującą rolę odgrywa stan faktyczny na gruncie, zaś kryteria gruntu, który może być sklasyfikowany jako las, zostały określone w art. 3 ustawy o lasach. Wyjątkiem od wyżej przedstawionej zasady ustalania tego rodzaju użytku gruntowego (las), a więc na podstawie faktycznego sposobu użytkowania danego gruntu, jest przypadek, gdy dany grunt objęty jest treścią planu urządzenia lasu bądź uproszczonego planu urządzenia lasu. Jak dalej podkreślił Sąd, w niniejszej sprawie obszar działki nr [...] nie był objęty uproszczonym planem lasu, co nie jest kwestionowane przez stronę. W celu zakwalifikowania danego obszaru jako gruntu leśnego kluczowe znaczenie miał zatem wyłącznie stan faktyczny na gruncie.

Sąd przypomniał, że – jak wynika z akt sprawy – w tym ze sporządzonego przez klasyfikatora gruntów, E. G., protokołu z dokonanych w dniu [...] lipca 2009r. czynności na gruncie, dotychczasowe kontury klasyfikacyjne RV, PsV i Lz ulegają zmianie na kontur klasyfikacyjny LsIV, który zostaje włączony do przyległego konturu LsIV, przy czym – jak wskazano – przedmiotowa działka została zalesiona w 2008r. zgodnie z zaleceniem Nadleśnictwa L. Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie Nadleśnictwa L. z dnia [...] czerwca 2016r. znak: [...], w którym stwierdzono, że działka została zalesiona kosztem i staraniem właściciela pod nadzorem merytorycznym Nadleśnictwa, które dokonało weryfikacji udatności zalesienia na ww. działce. Stwierdzono, że prace zalesieniowe zostały wykonane prawidłowo, a udatność uprawy uznano za bardzo dobrą. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie ulega wątpliwości, że na skutek zagospodarowania ww. działki, weszła ona w skład istniejącego w sąsiedztwie konturu lasu, a tym samym spełniona została przesłanka z art. 3 ust. 1a ustawy o lasach.

Sąd stwierdził ponadto, że – wbrew zarzutom podniesionym w skardze – w sprawie nie można także wywieść, aby doszło do rażącego naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, zgodnie z którym grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom strony określenie nowego użytku gruntowego nie kształtuje nowego stanu faktycznego, a jedynie obrazuje na podstawie dokumentacji istniejący stan faktyczny, niezależnie od tego czy dany stan powstał w wyniku działań zgodnych z prawem czy też nie, i nie przesądza o przeznaczeniu gruntu. Aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się na podstawie przedłożonych dokumentów: prawomocnych orzeczeń, decyzji, aktów notarialnych, aktów normatywnych ilustrujących stan odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów. W praktyce oznacza to, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w ww. dokumentach.

Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny. Skoro więc ustalenia dokonane przez klasyfikatora gruntów co do istniejącego już stanu faktycznego na gruncie potwierdzały zmianę użytku gruntowego występującego na działce nr [...], a przy tym także zmianę zasięgu konturu klasyfikacyjnego opisanego jako LsIV, nie można decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2009r. zarzucić rażącego naruszenia prawa, w tym przepisów P.g.k. i ustawy o lasach. Z powyższych względów Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez organ zarówno przepisów Konstytucji RP, prawa materialnego, jak i prawa procesowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. G.. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł następujące zarzuty naruszenia prawa:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. a) art. 3 ust. 1a w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach i w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r. poz. 778 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.p.z.p.", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że wobec braku planu urządzenia lasu dla spełnienia przesłanki przeznaczenia do produkcji leśnej faktyczne użytkowanie gruntu ma pierwszeństwo przed jego przeznaczeniem zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że sporna działka stanowi las w rozumieniu ustawy, pomimo niespełnienia przez nią przesłanki przeznaczenia do produkcji leśnej;
3. b) art. 20 ust. 3a P.g.k. w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach i w zw. z § 13 ust. 2 pkt 15 i 16 uchwały nr [...] Rady Gminy K., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wobec nieobjęcia przedmiotowego gruntu planem urządzenia lasu możliwe jest dokonywanie zmian w ewidencji gruntów, które stoją w sprzeczności z miejscowym panem zagospodarowania przestrzennego;
4. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
5. - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w zw. z art. 20 ust. 3a P.g.k. a także w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1a w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że u podstaw wyroku legło twierdzenie, że przedmiotowa działka gruntu stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach, tj. spełnia wszystkie przesłanki zawarte w art. 3 tej ustawy, w tym przeznaczenia gruntu do produkcji leśnej, a zadaniem ewidencji gruntu jest jedynie odzwierciedlenie istniejącego stanu faktycznego. Sąd uznał bowiem, że skoro teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka nie jest objęty planem urządzenia lasu to dla zakwalifikowania danego obszaru jako gruntu leśnego kluczowe znaczenie ma wyłącznie stan faktyczny na gruncie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie takie stanowisko nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Podstawowym aktem prawa powszechnie obowiązującego określającym przeznaczenie danego terenu jest bowiem – zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym plan urządzenia lasu ma charakter wtórny wobec przeznaczenia terenu pod zalesienie i ma na celu skonkretyzowanie takiego przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że należy odróżnić od siebie pojęcie lasu w znaczeniu przyrodniczym od lasu w znaczeniu prawnym. Ewidencja gruntów ma wyłącznie charakter informacyjny, jednak owo informowanie winno odbywać się w oparciu o definicje legalne, a nie kryteria wyłącznie przyrodnicze. Wbrew twierdzeniom organów administracji, zaakceptowanym następnie przez Sąd I instancji, na przedmiotowym gruncie nie istnieje stan faktyczny, który można byłoby zakwalifikować jako las w znaczeniu prawnym, a co za tym idzie nie zaistniały przesłanki do "zaktualizowania" ewidencji.

Tym samym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – oddalając skargę Sąd I instancji błędnie uznał, wobec nieobjęcia przedmiotowego gruntu planem urządzenia lasu, że możliwe jest wykonywanie zmian w ewidencji gruntów, które stoją w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia naruszenie art. 20 ust. 3a P.g.k. w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach i w zw. z § 13 ust. 2 pkt 15 i 16 uchwały nr [...] Rady Gminy K. Sąd przyjął bowiem, że organy administracji prawidłowo zakwalifikowały istniejący na gruncie stan zagospodarowania jako las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach i w oparciu o tak ustalony stan faktyczny dokonały zmiany w ewidencji gruntów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie takie stanowisko jest całkowicie chybione, gdyż stan istniejący na przedmiotowej działce może zostać uznany za las w znaczeniu przyrodniczym, ale nie za las w znaczeniu prawnym, bowiem teren ten nie został przeznaczony do zalesienia w obowiązującym dla niego miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie nie spełnia przesłanki określonej w art. 3 pkt 1a ustawy o lasach, tj. przeznaczenia do produkcji leśnej.

Sąd uznał jakoby wobec nieobjęcia przedmiotowego gruntu planem urządzenia lasu możliwe było dokonywanie zmian w ewidencji gruntów wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konsekwencją takiego błędnego poglądu było przychylenie się do argumentacji organów administracji i zaakceptowanie dokonania przez organ administracji zmiany w ewidencji gruntów wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem tylko i wyłącznie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego są rozstrzygające w przedmiocie charakteru przeznaczenia konkretnego terenu.

Nie można zatem ewidencji gruntów, która ma wyłącznie charakter informacyjny przypisywać roli decydowania o przeznaczeniu terenu, które stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie – wobec rażącego naruszenia prawa, które miało miejsce w niniejszej sprawie – badając skargę Sąd I instancji naruszył art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w zw. z art. 20 ust. 3a P.g.k. oraz art. 14 ust. 3 ustawy o lasach. Bez wątpienia wystąpiły przesłanki stanowiące o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa w niniejszej sprawie ujawnia się w tym, że Sąd I instancji dopuścił do utrzymania w mocy decyzji wydanej wbrew literalnemu brzmieniu art. 20 ust. 3a P.g.k. oraz art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, zgodnie z którymi ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów ustawy o lasach, która to ustawa z kolei wskazuje, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przedmiotowym stanie faktycznym, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (uchwała nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005r.) działka nr [...] obręb S. znajduje się na terenach zabudowy pensjonatowej i pensjonatowo-sanatoryjnej, częściowo w obszarach predysponowanych do osuwania, częściowo w obszarach wód otwartych ze strefą ekologiczną.

Skarżący kasacyjnie zaznaczył ponadto, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wywołuje dwojakiego rodzaju skutki w sferze prawa publicznego, jak i indywidualnego interesu skarżącego. Po pierwsze godzi w sam porządek prawny państwa, gdyż w ten sposób organ administracji publicznej sanuje niezgodne z prawem działanie obywatela, który może czuć się niejako zachęcony do stosowania wobec organów państwa "polityki faktów dokonanych" i bez przeprowadzenia prawem przewidzianych procedur uzyskać pożądany dla siebie efekt, co z kolei podważa zaufanie do władzy publicznej, godząc jednocześnie w równość obywateli wobec prawa. Po drugie w istotny sposób ogranicza prawa właścicielskie skarżącego, a konkretnie prawo do zabudowy działki w sposób wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W końcowej części skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że zarówno nieruchomość objęta decyzją Starosty L., jak i nieruchomość skarżącego stanowiły grunty przeznaczone pod zabudowę pensjonatową i pensjonatowo-sanatoryjną. Zgodnie z § 271 ust. 8 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim inny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w razie budowy pensjonatu konieczne będzie zachowanie 12m odległości od granicy działki sąsiada jako granicy lasu, co w praktyce uniemożliwi zagospodarowanie nieruchomości w sposób przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które to prawo jest zagwarantowane zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada na wstępie zauważyć, iż postępowania administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie użytku i klasy gruntu działki nr [...] położonej w S. gmina K., w następstwie którego zmieniono jej kontur klasyfikacyjny na LsIV i włączono do przyległego konturu LsIV. Powszechnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988r., w sprawie III SA 481/88 niepubl.; J Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z. 1 s. 69 i nast.; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992r. sygn. akt SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 163 i nast.).

W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (vide: wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995r., w sprawie III ARN 22/95 niepubl.). Przy czym podkreśla się także, że rażące naruszenie prawa to takie, które jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (vide: A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 K.p.a. Polemiki, PiP 1986, z 2 s. 104 i nast.; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984r. sygn. akt II SA 737/84, GAP 1988, nr 18, s. 45).

Trafnie zatem wskazuje Sąd I instancji, iż podstawową przesłanką umożliwiającą uznanie określonego naruszenia prawa za rażące (kwalifikowane) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest oczywistość naruszenia. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji.

Natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21) uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową.

Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 3 pkt 1a ustawy o lasach trafnie wskazuje, iż przepis ten – w związku z brzmieniem art. 20 ust. 3a P.g.k. odsyłającym do przepisów o lasach w prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej lasów – definiując pojęcie lasu, znajduje zastosowanie przy prowadzeniu ww. ewidencji. Zasadnie zatem skarżący kasacyjnie domaga się odpowiedzi na pytanie o to czy na przedmiotowej działce znajduje się las w rozumieniu ustawy o lasach, uznając, iż ma to kluczowe znaczenie dla możliwości dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w części, o której mowa w art. 20 ust. 3a P.g.k. W powyższym zakresie należy zaakcentować, że nie była kwestionowana w toku postępowania okoliczności, iż jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2009r. o zmianie użytku i klasy gruntu, na przedmiotowej działce faktycznie znajdował się las. Powyższe ustalenie pozwoliło Sądowi I instancji na konstatację, iż faktycznie istniejący sposób zagospodarowania działki przesądza o tym, że jest to las w rozumieniu art. 3 ust. 1a ustawy o lasach, choć w motywach wyroku – co trafnie podnosi skarżący kasacyjnie – brak jest jakichkolwiek odniesień tyczących przeznaczenia przedmiotowej działki do produkcji leśnej, a zatem podstawowej przesłanki zawartej w ww. regulacji.

Skoro zatem spełnienie powyższej przesłanki w okolicznościach niniejszej sprawy nie było przedmiotem dociekań Sądu I instancji, to niemożliwe jest potwierdzenie prawidłowości wywodu wskazującego, iż przedmiotowa działka stanowi las w rozumieniu art. 3 ust. 1a ustawy o lasach. Wadliwość argumentacji Sądu I instancji w powyższym zakresie nie ma jednak wpływu na treść wydanego wyroku.

Jak już była o tym mowa podstawową przesłanką umożliwiającą uznanie określonego naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest oczywistość naruszenia. Interpretacja przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o lasach nie dostarcza jednoznacznych wyników – koniecznych dla przyjęcia przesłanki oczywistości naruszenia prawa. Rozbieżności w wynikach interpretacyjnych powyższego przepisu widoczne są zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego. Pierwszy z funkcjonujących poglądów prawnych uznaje bowiem, iż w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, za las należy uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium opisanego w art. 3 pkt 1a, b, c, zaś dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o powierzchni co najmniej 0,10ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, które za las będą uznane, o ile spełniają dodatkowe kryteria wymienione pod literami "a", "b" czy "c" art. 3 pkt 1 ustawy o lasach (vide: wyrok SN z dnia 28 stycznia 2009r. sygn. akt IV CSK 353/08, OSNC-ZD 2009/4/99; wyrok NSA z dnia 9 września 2015r. sygn. akt II OSK 95/14; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017r. sygn. akt II OSK 2133/16; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Bk 132/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 24/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast drugie zapatrywanie wskazuje, iż grunt jest lasem gdy spełnione jest nie tylko kryterium przyrodnicze (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10ha), ale także gdy spełnione jest jedno z dodatkowych kryteriów: grunt przeznaczony do produkcji leśnej – art. 3 pkt 1a; grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego – art. 3 pkt 1b; grunt wpisany do rejestru zabytków – art. 3 pkt 1c. Z tego punktu widzenia dla rozumienia pojęcia las istotne jest spełnianie wszystkich kryteriów określonych w art. 3 pkt 1a – c ustawy o lasach, a zatem kryteria: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach (vide: wyrok NSA z dnia 2 października 2015r. sygn. akt II OSK 308/14; wyrok NSA z dnia 23 maja 2013r. sygn. akt II OSK 215/12; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 1983/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest rolą niniejszego postępowania rozstrzyganie powyższej kontrowersji, bowiem dla oceny poprawności zastosowania trybu nieważnościowego, w którym toczyło się kontrolowane postępowanie, wystarczające jest – z punktu widzenia przesłanki oczywistości naruszenia prawa – wskazanie rozbieżnej interpretacji art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Jeżeli zatem skarżący kasacyjnie w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym odwołuje się wyłącznie do jednej z powyższych interpretacji art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, to tego rodzaju argumentacja nie może prowadzić do wniosku o rażącym naruszeniu prawa. Skoro rozumienie ww. przepisu może być ambiwalentne i prowadzić do uznania, że lasem w znaczeniu prawnym jest grunt o zwartej powierzchni nie mniejszej niż 0,10ha pokryty roślinnością leśną (drzewami, krzewami oraz runem leśnym), także wówczas gdy nie spełnia on żadnego dodatkowego kryterium przeznaczenia opisanego w punktach a – c, art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, a więc także wówczas gdy nie jest przeznaczony do produkcji leśnej i nie powstał wskutek planowanego zalesienia, to bezzasadnie skarżący kasacyjnie podważa zaskarżony wyrok wskazując, iż przedmiotowy grunt nie może być lasem, bowiem nie jest przeznaczony do tego rodzaju produkcji, a więc nie spełnia przesłanki z art. 3 pkt 1a ustawy o lasach w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

Zaprezentowane powyżej rozumienie pojęcia las pozwala uznać, iż nie narusza w sposób rażący art. 20 ust. 3a P.g.k. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, objęcie przedmiotowej działki pokrytej roślinnością leśną – o łącznej powierzchni nie przekraczającej co prawda 0,10ha, ale przylegającej do zwartego kompleksu leśnego przekraczającego tą wielkość – tym samym konturem klasyfikacyjnym co przyległy kompleks leśny.

Natomiast wypada zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji uznające przedmiotową działkę za las w rozumieniu art. 3 pkt 1a ustawy o lasach, skoro wyprowadzone ono zostało wbrew jakimkolwiek ustaleniom dokonanym w niniejszej sprawie a odnoszącym się do przeznaczenia tegoż gruntu do produkcji leśnej. Pomimo tego, iż w powyższym zakresie zaskarżony wyrok został błędnie uzasadniony, to należy uznać, iż odpowiada on prawu, skoro oddala skargę wniesioną na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności (art. 184 P.p.s.a.).

Z punktu widzenia wskazanej powyżej przesłanki braku oczywistości naruszenia prawa nie zasługują na uwzględnienie dalsze zarzuty kasacyjne odwołujące się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przeznaczenia przedmiotowej działki, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w związku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na terenie jej położenia, a także art. 14 ust. 3 ustawy o lasach. Skoro zarzuty te zostały podniesione z uwagi na niespełnienie przesłanki przeznaczenia przedmiotowego gruntu do produkcji leśnej w rozumieniu art. 3 pkt 1a ustawy o lasach, to zaprezentowaną w skardze kasacyjnej wykładnię owych regulacji uznać wypada jedynie za element wzmacniający jedną z dwóch przedstawionych powyżej interpretacji art. 3 ust. 1 ustawy o lasach, co jednak nadal nie pozwala formułować wobec rozstrzygnięcia opartego na tej regulacji zarzut rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto wypada mieć na uwadze, że skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wystąpienie ich sprawia, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Mając na uwadze, iż kwestionowana decyzja dokonywała zmiany użytku i klasy gruntu pokrytego roślinnością leśną, w następstwie którego zmieniono jej kontur klasyfikacyjny na kontur przyległego lasu, to nie sposób uznać, iż decyzja ta stanowi zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego, przez co zanegowana została treść przepisów regulujących stan prawny sprawy, w szczególności art. 3 ust. 1 ustawy o lasach w związku z art. 20 ust. 3a P.g.k.

W tym stanie rzeczy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw. Tym samym bezzasadnie postawiony został także zarzut naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. wyprowadzony wyłącznie w kontekście wadliwości zastosowanego prawa materialnego.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.