Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2697/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 125/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. J., dalej także: skarżący, na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie, dalej także: Dyrektor IAS, w przedmiocie złożenia propozycji służby.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 24 lutego 2017 r., skarżący został poinformowany, że z dniem 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę /świadczył pracę w Izbie Administracji Skarbowej w Olsztynie, realizując zadania w tej Izbie.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r., które skarżący otrzymał w dniu 18 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie, powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.), dalej: "p.w.u. K.A.S.", złożył skarżącemu propozycję pracy, określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Olsztynie. W piśmie tym określono także warunki wynagrodzenia miesięcznego oraz podano wymiar czasu pracy – 1 etat. Ponadto wskazano, że warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r.

W dniu 29 maja 2017 r. skarżący złożył oświadczenie, że przyjmuje propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Olsztynie. Zastrzegł jednak, że będzie korzystał z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie należnym statusie funkcjonariusza.

Pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby, którą jego zdaniem organ zobowiązany był złożyć na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. K.A.S. Podniósł, że od dnia 1 marca 2017 r. jest funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej w związku z czym, zgodnie z treścią powyższego przepisu, zasadne jest oczekiwanie przez niego złożenia mu przez Dyrektora propozycji służby. Podniósł, że brak propozycji służby jest niedopuszczalną dyskryminacją z uwagi na pełnienie służby w wydziale informatyki. Podał, że został ucywilniony w związku z dyspozycjami Ministerstwa Finansów dotyczącymi całkowitego zakazu składania propozycji służby funkcjonariuszom z wydziału informatyki, przy pozostawieniu w służbie celno-skarbowej funkcjonariuszy z oddziałów celnych granicznych wykonujących na co dzień zadania informatyczne. Powyższy zakaz skutkował również automatycznym wykluczeniem z możliwości włączenia skarżącego do rezerwy kadrowej, pomimo złożenia takiego wniosku.

Odpowiadając na powyższe wezwanie, organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa polegającego na braku przedstawienia skarżącemu propozycji służby. Zdaniem Dyrektora, brzmienie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. K.A.S. wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych dowolność w zakresie przedkładania pracownikom i funkcjonariuszom rodzaju propozycji, tj. albo zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, albo pełnienia służby. Oznacza to, że Dyrektor IAS propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby może przedłożyć zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, tak aby zagwarantować właściwą obsadę kadrową potrzebną do realizacji zadań statutowych. Wyrażenie "odpowiednio" użyte w tym przepisie oznacza, że Dyrektor mógł złożyć zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, bądź nowe warunki pełnienia służby. Wyrażenie "odpowiednio" nie normuje kwestii, jakiego rodzaju propozycja ma być złożona danej osobie.

Propozycję pełnienia służby mundurowej mogą otrzymać tylko te osoby, które będą realizować zadania przewidziane ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej dla Służby Celno-Skarbowej będącej formacją mundurową.

W skardze złożonej do Sądu skarżący zarzucił Dyrektorowi Izby Celno-Skarbowej w Olsztynie bezczynność w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. K.A.S. Wniósł, aby Sąd stwierdził istnienie bezczynności po stronie Dyrektora w związku z brakiem przedstawienia skarżącemu propozycji służby, zobowiązał Dyrektora do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia skarżącemu propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg jego służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W ocenie skarżącego, Dyrektor IAS miał do dnia 31 maja 2017 r. obowiązek prawny wręczenia skarżącemu propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. K.A.S., a niewykonanie tego obowiązku jest trwaniem w nieuzasadnionej prawnie i niepożądanej bezczynności. Podniósł, że na mocy art. 165 ust. 3 p.w.u. K.A.S. wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami służby celno-skarbowej. Argumentował, że ustawodawca w ww. przepisie prawa użył zwrotu "odpowiednio", chcąc wyraźnie rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Dotychczasowi funkcjonariusze zostali funkcjonariuszami. Zwrot "odpowiednio" nie był użyty przypadkiem. Tezę tę, zdaniem skarżącego, potwierdza użycie zwrotu "albo" w dalszej części przepisu.

Skarżący wskazał, że ustawodawca posługuje się zwrotami "odpowiednio" i "albo" także w kluczowym dla funkcjonariuszy przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u. K.A.S. Powyższe regulacje wykluczają zdaniem skarżącego zamienność składania propozycji, tj. wykluczają, aby pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy.

Argumentacji tej zdaniem skarżącego nie zmieniają postanowienia art. 170 ust. 1 p.w.u. K.A.S., który wyraźnie rozróżnia sytuację pracowników od funkcjonariuszy, wskazując na otrzymywanie przez pracowników propozycji pracy, a przez funkcjonariuszy propozycji służby. W ocenie skarżącego w przepisie tym nie należy upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczenia funkcjonariuszom propozycji, bowiem ustawę p.w.u. K.A.S. i ustawę o K.A.S. należy odczytywać razem, a także mieć na uwadze Konstytucję RP oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący podniósł, że ustawodawca nie sprecyzował żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy K.A.S. mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, poza wyjątkiem wynikającym wprost z przepisu art. 144 ust. 1 ustawy o K.A.S. Wprowadzenie instytucji nieskładania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego wymagałoby ze strony ustawodawcy, aby obligatoryjnie zapisał kryteria stosowania takiej instytucji oraz ewentualną drogę odwoławczą.

Brak ww. regulacji w ustawie p.w.u. K.A.S. rodzi stan oczywistej niekonstytucyjności przepisów przez brak prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), brak jasności i precyzji przepisów prawa (art. 2 i 7 Konstytucji), wprowadzenie dyskryminacji i nierównego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz niezgodność z art. 60 Konstytucji (jasne kryteria przyjęć do służby i zwolnień ze służby).

Skarżący podniósł też, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że funkcjonariusze służb mundurowych dla pełnej i fachowej realizacji ich zadań powinni pozostać neutralnie politycznymi fachowcami i poza wszelkim wpływem polityków. W literaturze wskazano wprost, że ustawodawca nie może pozbawiać prawa do sądu w toku przekształceń kadrowych. Sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymałaby propozycję pracy, a część propozycję służby, jest niezgodnym z Konstytucją nierównym traktowaniem. Z konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) wynika wymóg podobnego traktowania. W przypadku skarżącego, dyskryminacja polegałaby na nierównym traktowaniu ze względu na przynależność związkową oraz pełnienie służby w wydziale informatyki.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Zaprzeczył pozostawaniu w stanie bezczynności w związku z niezłożeniem skarżącemu propozycji pełnienia służby. Podniósł, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ albo nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Zdaniem organu, analiza przepisów prawa nie prowadzi do takich wniosków, do jakich doszedł w swoich wywodach skarżący, który błędnie interpretuje przepisy ustawy p.w.u. K.A.S.

Brzmienie art. 165 ust. 7 tej ustawy wskazuje, że ustawodawca pozostawił dyrektorom IAS autonomiczne prawo wyboru co do rodzaju propozycji – zatrudnienia lub służby, składanych pracownikom i funkcjonariuszom. Nie można, zdaniem organu, zgodzić się co do znaczenia użycia przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. K.A.S. spójnika "albo", które jest prostą konsekwencją tego, że ta sama osoba nie może być jednocześnie pracownikiem i funkcjonariuszem. Wyraz "odpowiednio" porządkuje zaś kwestię tego, kto i komu składa propozycję, nie normuje zaś kwestii, jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Użycie natomiast wyrazu "odpowiednio" w art. 165 ust. 3 ustawy p.w.u. K.A.S. reguluje przyporządkowanie pracowników/funkcjonariuszy do odpowiednich jednostek K.A.S. na czas od dnia wejścia w życie ustawy K.A.S. do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Nie można natomiast wywieść z tego przepisu, że docelowo nadaje on danej osobie status pracownika/funkcjonariusza, gdyż wówczas cały proces oceny potrzeb kadrowych i zmiana zadań, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia. W ocenie organu z treści przepisów nie wynika, aby Dyrektor IAS w Olsztynie był zobowiązany do składania wszystkim funkcjonariuszom propozycji służby i wszystkim pracownikom propozycji zatrudnienia.

Dyrektor, mając wynikające z ustawy wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego, złożył skarżącemu pisemną propozycję z dnia [...] maja 2017 r., określającą nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Olsztynie w ramach korpusu służby cywilnej i działał w oparciu o przepisy ustawy p.w.u. K.A.S. Nowe warunki zaczęły obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Rozważając kwestię przedstawienia propozycji pracy lub pełnienia służby organ miał obowiązek wziąć pod uwagę potrzebę zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji m.in. przez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków przeznaczonych na ich uposażenia.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy złożonej skarżącemu (będącemu uprzednio funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej), przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Propozycja określająca warunki zatrudnienia skarżącego w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Olsztynie, sformułowana została przez organ w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. Propozycja ta została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. K.A.S., co wynika z treści ww. pisma. Zgodnie z owym przepisem prawa: "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania".

Dokonując oceny właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podjętych na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Wskazał, że Sądowi znany jest pogląd prezentowany w postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych o braku kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach. Znane jest także analogiczne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte m.in. w postanowieniach z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt: I OSK 299/18 i I OSK 276/18 oraz z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 210/18, a także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), który wydany został na skutek rozpoznania skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, któremu złożono propozycję zatrudnienia w KAS, przy czym działanie organu w tej sprawie zostało zakwalifikowane przez ten Sąd jako decyzja w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wskazał, że stoi na stanowisku innym niż zaprezentowane w powołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. W ocenie tego Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, złożenie skarżącemu pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia skarżącego w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Olsztynie, jest czynnością organu z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega kontroli sądów administracyjnych. Jest indywidualną czynnością o charakterze władczym, rozstrzygającą o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisów prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Pomimo wyposażenia właściwych organów w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej między innymi funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach p.w.u.

KAS nie wskazał formy prawnej działania organu w tym obszarze. Analiza przepisów p.w.u. KAS nie pozwala przy tym na przyjęcie domniemania formy decyzji administracyjnej dla takiego działania. Formę decyzji ustawodawca przewidział wprost w art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS jedynie dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie sposób zatem przyjąć, aby w obrębie przepisów regulujących tę samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku wyprowadzona na zasadzie domniemania. W tych okolicznościach uznać należy, że działanie organu poprzedzające złożenie funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia było czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Skoro zaś propozycja została uznana za akt podlegający kognicji sądów administracyjnych, to kognicją sądów jest objęta również bezczynność organu w zakresie przedłożenia propozycji służby lub pracy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wniesiona w niniejszej sprawie skarga spełnia warunki formalne skutecznego jej złożenia. Wniesienie skargi poprzedzone bowiem zostało wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa wymaganym w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. (stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r., poz. 935).

Skarżący dochował też 14-dniowego terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż propozycję zatrudnienia otrzymał w dniu 18 maja 2017 r., zaś w pismach z dnia 22 maja i 25 maja 2017 r. wniósł zastrzeżenia do złożonej propozycji pracy, domagając się pozostawienia w służbie, a więc w ustawowym terminie wyraził swój sprzeciw przeciwko złożonej propozycji zatrudnienia, formułując konkretne zarzuty naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na bezczynność można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca w przepisach ustawy p.w.u. K.A.S. wprowadził trzy tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celno –skarbowych tj.:

1. - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby stanowiącą czynność określającą warunki pełnienia służby (art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 ustawy p.w.u. K.A.S.);
2. - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 ustawy p.w.u. K.A.S.);
3. - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy p.w.u. K.A.S.).

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skarżącego, że w świetle art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. K.A.S. dyrektor izby administracji skarbowej mógł przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Wskazał, że o ile brzmienie art. 165 ust. 7 nie jest całkowicie jednoznaczne, o tyle sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, bowiem stanowi, że: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: zachowuje prawo do (...)". Tym samym, należy zdaniem tego Sądu podzielić stanowisko organu, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio" użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestie, kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii, jakiego rodzaju propozycja ma być złożona.

Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy p.w.u. K.A.S., do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy.

Z art. 165 ust. 3 ustawy p.w.u. K.A.S. odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, a to zastrzeżenie stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Z zastrzeżenia zatem wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/ służby, a nawet dopuszczona jest przez ustawodawcę możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Ta kwestia pozostaje jednak poza oceną Sądu w przedmiotowej sprawie.

Wyjaśniając znaczenie spójnika "albo" użytego przez ustawodawcę w art. 165 ust. 3 i 7 ustawy p.w.u. K.A.S. Sąd pierwszej instancji wskazał, że spójnik ten w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby), co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Powołując się na poglądy literatury Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że analizie poddany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym), a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego.

Skoro zatem przepis art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. K.A.S. stanowi, że organy w nim wymienione, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., składają funkcjonariuszom propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, to złożenie funkcjonariuszowi jednej z tych propozycji powoduje wykonanie obowiązku nałożonego na te organy. Wybór rodzaju propozycji ustawodawca pozostawił organowi, chociaż obwarował kryteriami wyboru.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że przedstawienie skarżącemu jednej z propozycji w terminie wynikającym z ustawy, wskazuje, że organ nie pozostawał w bezczynności.

Wskazał, że o bezczynności w załatwieniu sprawy można bowiem mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnej czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. W sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a więc jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia, może wnieść na nie skargę i wówczas sąd dokona kontroli owego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawia organowi wybór sposobu działania i organ działania podejmuje, kwestionowanie wyboru może nastąpić wyłącznie w drodze skargi na akt wyboru, a nie w drodze skargi na bezczynność organu. Wyjaśnił też, że również zarzuty dotyczące niekonstytucyjności przepisów mogą być rozpatrywane dopiero w tym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność organu należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. J., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości, domagał się uchylenia zaskarżonego "postanowienia", rozpoznania skargi i zmianę "postanowienia w całości", ewentualnie uchylenia zaskarżonego "postanowienia" w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił "na podstawie art. 174 § 1 i § 2 p.p.s.a." naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 165 ust. 3 i ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącemu propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższy zarzut. Zdaniem skarżącego na mocy powyższego przepisu odpowiedni organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Konstrukcja tego przepisu wyklucza dowolność czy zamienność składania propozycji. Wobec powyższego organ miał obowiązek przedstawić skarżącemu będącemu funkcjonariuszem, propozycję służby, a skoro tego nie uczynił, pozostaje w tym zakresie w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z jego punktem 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność ale także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Dodać należy, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 2751/15).

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Wprawdzie argumentacja przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie w pełni zasługuje na akceptację, zwłaszcza w zakresie przyjęcia, że propozycja zatrudnienia stanowi czynność organu z zakresu administracji publicznej, jednak zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły podważyć prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, przy czym podstawy te ujęte zostały w jednym zarzucie. Zarzut naruszenia art. 165 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.), dalej: "p.w.u. K.A.S.", w związku z art. 151 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony.

Na wstępie zauważyć należy, że uprzednio administracja podatkowa i celna zajmująca się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej posiadała strukturę terenową rozproszoną, skupioną w trzech niezależnie funkcjonujących pionach: administracja podatkowa, Służba Celna, kontrola skarbowa. Ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona i bezpieczeństwo obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych.

Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS).

Z art. 160 ustawy p.w.u. K.A.S. wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.

Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych, nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na KAS wymusiły konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy p.w.u. K.A.S., pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, 1 marca 2017 r. – art. 1 ustawy p.w.u. K.A.S.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie ze względu na odwołanie do art. 170 ustawy. W art. 165 ustawodawca nie przyjął modelu pełnej trwałości dotychczasowych stosunków służbowych, wprowadzając takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej staliby się ex lege bezterminowo funkcjonariuszami służby celno-skarbowej bez dodatkowych warunków, w związku z powyższym regulacji omawianego przepisu nie można odnosić do uregulowań zawartych w przepisie art. 165 ust. 7 ww. ustawy, albowiem dotyczą one różnych stanów faktycznych.

Z brzmienia art. 165 ust. 3 ustawy p.w.u. K.A.S. nie sposób wywieść, że docelowo nadaje on danej osobie status pracownika/funkcjonariusza, gdyż w takim przypadku cały proces oceny potrzeb kadrowych w nowej strukturze KAS oraz zmiana zadań przypisanych funkcjonariuszom w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej nie miałyby racjonalnego uzasadnienia.

Stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. K.A.S. dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Zgodnie z powyższą regulacją właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. K.A.S. pozostawił autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. K.A.S. wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję. Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy.

W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ), komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy. W omawianym przepisie prawa spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia, albo propozycji pełnienia służby. Zwrócić należy uwagę, że analizie poddany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym) a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (vide: T. Stawecki, P. Winczorek.

Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162, 167). Analiza logiczna przepisu nie wyklucza zatem takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładania powyższego przepisu znajduje potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o unormowanie zawarte w art. 169 ust. 3 ustawy p.w.u. K.A.S., który we wstępnej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)". Nie ulega zatem wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy była możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi przez właściwe organy krajowej administracji skarbowej propozycji kontynuacji służby albo propozycji zatrudnienia.

Celem ustawy o KAS było utworzenie nowego, wyspecjalizowanego organu administracji rządowej, wypełniającego zadania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Powstał zatem organ łączący – w sferze kapitału ludzkiego – zarówno pracowników dotychczasowej administracji podatkowej oraz kontroli skarbowej, jak i funkcjonariuszy celnych. Dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania tak ukształtowanego nowego organu i optymalnego zarządzania jego kadrami, usprawiedliwionym było zatem przyjęcie – co do samej zasady – rozwiązania przewidzianego w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. K.A.S., w którym dopuszczono możliwość przedstawienia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia w miejsce pełnionej do tej pory służby. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 ww. ustawy, zgodnie z którym ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby.

W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 ustawy). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 ustawy).

Konkludując, stwierdzić należy, że ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające KAS przewidział trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, o jakich mowa w art. 165 ust. 3 tej ustawy, w zakresie bytu ich stosunku służbowego w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej, które należało podjąć do 31 maja 2017 r.: po pierwsze, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 ww. ustawy); po drugie, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 ww. ustawy); po trzecie, nieprzedstawienie żadnej z powyższych propozycji.

W takim przypadku, stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy p.w.u. K.A.S., stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa z 31 sierpnia 2017 r., co traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ww. ustawy).

Zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy p.w.u. K.A.S. propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Propozycja nowych warunków zatrudnienia nie stanowi natomiast decyzji, jak również aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 2827/17, 18 września 2018 r., sygn. I OSK 1264/18, 19 września 2018 r., sygn. I OSK 1361/18, 1373/18, 25 września 2018 r., sygn. I OSK 1551/18 oraz sygn. I OSK 1600/18, 5 października 2018 r., sygn. I OSK 960/18 i z 23 października 2018 r., sygn. I OSK 1540/18).

W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2010, s. 70). Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Obowiązkiem sądu w takim postępowaniu winno być zatem stwierdzenie czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym istniał po stronie organu obowiązek wydania decyzji określonej treści, czy też organ z woli ustawodawcy nie miał takiego obowiązku, skoro miał możliwość wyboru: działania, w tym co do formy, a nawet możliwość nie podjęcia działania w ogóle. Ewentualny stan bezczynności powinien przy tym istnieć w chwili złożenia skargi.

Stanowisko skarżącego zasadza się na przyjęciu, że organ miał obowiązek przedstawić mu propozycję służby i nie czyniąc tego pozostaje w bezczynności. Stanowisko to nie znajduje umocowania w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające KAS. Jak wskazano powyżej, ustawodawca pozostawił dyrektorom Izby Administracji Skarbowej autonomiczne prawo wyboru co do rodzaju propozycji, tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby, składanych pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Z przepisów ustawy nie da się wyinterpretować obowiązku organu w zakresie wydania w odniesieniu do skarżącego jako funkcjonariusza decyzji w przedmiocie propozycji służby.

Skarżący jako funkcjonariusz mógł zatem otrzymać propozycję dalszego pełnienia służby na nowych warunkach, propozycję zatrudnienia lub też nie otrzymać żadnej z propozycji. Przedstawiając skarżącemu propozycję zatrudnienia organ zrealizował jeden z przewidzianych ustawą wariantów przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego skarżącego. Wobec podjęcia tego rodzaju działań i przy założeniu, że organ nie był zobligowany do przedłożenia skarżącemu propozycji służby, nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności, co prowadzi do wniosku, że skarga na bezczynność organu nie mogła zostać uwzględniona.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.