Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 729/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Starosty W., uchylił postanowienie Wojewody M. o z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Prezydent Miasta K., postanowieniem z dnia 14 stycznia 2013 r. - wydanym na podstawie art. 264 § 1 i 2 k.p.a. - zobowiązał Starostę Powiatu W. do zapłaty na rzecz Miasta K. kwoty [...] zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania - w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej: "specustawy drogowej") - za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], w obrębie N., o powierzchni [...] ha.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. W. za opisaną na wstępie nieruchomość, która - z mocy prawa - stała się własnością Powiatu W. na podstawie decyzji Starosty W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa nowego mostu w miejsce istniejącego o nr [...] na rzece P. na działce nr ewid. [...] - obr. N.; nr [...] - obr. G. w ciągu drogi powiatowej nr [...] wraz z: rozbiórką istniejącego obiektu mostowego na działce o nr ewid. [...], nr [...]-obr., [...], przebudową fragmentu w/w drogi powiatowej (działka nr ewid.: [...]), - budową chodnika dla pieszych (działka ewid. [...]), - przebudową fragmentu sieci elektroenergetycznej oświetlenia ulicznego (działka nr ewid.: [...](gm. W.) oraz m. N., - budową kanalizacji deszczowej (działka ewid.: [...]), - umocnieniem koryta rzeki P. (działka nr [...]), - umocnieniem skarpy nasypu drogowego (działka nr ewid.: [...])" Wysokość przyznanego byłej właścicielce odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.
Wysokość wynagrodzenia przyznanego rzeczoznawcy przez organ pierwszej instancji stanowiła zaś kwotę [...] zł. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek zażalenia wniesionego przez Starostę W., Wojewoda M., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe orzeczenie zostało wydane zgodnie z dyspozycją art. 264 § 1 k.p.a. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma bowiem charakter szczególny i tym samym posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw, regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Zawarte w niej odesłanie do przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznaczało jedynie odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami, zawartych w dziale III rozdziale 5 oraz dziale IV rozdziale 1, a także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Wyjaśniono, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę, zaś nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. Z odebraniem praw rzeczowych łączy się bezpośrednio przyznanie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu, w odrębnej decyzji. W związku z tym, uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi a tym samym niezbędne jest traktowanie postępowań, obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, jak i decyzji ustalającej odszkodowanie jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi.
Tego rodzaju postępowania – jak wywodził Wojewoda - generują koszty, związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji, w tym m. in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych, pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania.
Podkreślono, że przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. swoim zakresem obejmuje koszty nabycia nieruchomości pod drogi wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Jego brzmienie, w związku z art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego wskazuje jednak, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) w tym odszkodowania, w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin i powiatów.
Organ odwoławczy zaakcentował w tym miejscu, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne.
Na wyżej przedstawione postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Starosta Powiatu W., zarzucając organowi rażące naruszenie prawa poprzez nałożenie obowiązku poniesienia kosztów postępowania na Starostę W. bez jakiejkolwiek podstawy prawnej oraz skierowanie postanowienia do Starosty W. podczas, gdy adresatem zaskarżonego postanowienia mógł być jedynie Powiat W. (art. 3 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu transportu drogowego w związku z art. 2 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym).
Odpowiadając na skargę, Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zez zm.), dalej: "p.p.s.a." – zaskarżone postanowienie a także utrzymane przez nie w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu, wydane w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia opierały się na błędnej wykładni przepisów, dotyczących zasad ponoszenia kosztów postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę - w trybie specustawy drogowej.
Jak wyjaśnił Sąd, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, po pierwsze, nakładały obowiązek poniesienia kosztów postępowania na Starostę W. a nie na jednostkę samorządu terytorialnego podczas, gdy - zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym - to powiat otrzymał osobowość prawną, która pozwala mu być z jednej strony podmiotem praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym jak i publicznoprawnym a po drugie – nie było jasne, czy specustawa drogowa oraz ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowiły regulację szczególną w odniesieniu do przepisów Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu, ustawa o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, do której odsyła art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą (art. 1 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2005 r.). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 3 ostatnio powołanej ustawy, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg powiatowych finansowane są przez samorząd powiatowy. W ocenie Sądu, stanowisko orzekających w sprawie organów, zgodnie z którym pojęcie "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" (art. 22 ust. 1 specustawy), obejmowało także koszty postępowania (jako część kosztów nabycia nieruchomości pod drogi), było nieuprawnione.
Sąd podkreślił w tym miejscu, że specustawa drogowa nie zawiera regulacji odnoszącej się w sposób bezpośredni do zasad ustalania i ponoszenia kosztów postępowania, mającego za swój przedmiot ustalenie odszkodowania bo przepisem takim nie jest w szczególności art. 22 ust. 1 tejże ustawy, albowiem posługuje się on pojęciem "kosztów nabycia nieruchomości pod drogi". Zasady ogólne, dotyczące zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego zawierają natomiast przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego a - zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. - stronę obciążają te koszty postępowania, które powstały z jej winy lub które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
W świetle powyższego – jak wywodził Sąd - zasadą jest ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ, w szczególności zaś zasada ta odnosi się do tych kosztów i wydatków, które wynikają z realizacji ustawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Jedynie wyjątkowo i pod ściśle przez ustawę określonymi warunkami kodeks postępowania administracyjnego pozwala kosztami postępowania obciążać stronę. Wyjątkowy charakter przepisów, które obowiązkiem ponoszenia kosztów postępowania obciążają jego strony oznacza zaś przede wszystkim to, że obowiązek taki winien każdorazowo wynikać z wyraźnego przepisu ustawy. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie ustalenie wysokości odszkodowania następowało - z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) - po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Obowiązek prawidłowego oszacowania wartości nieruchomości zajmowanej pod drogę obciążał więc – jak podkreślił Sąd - organy prowadzące postępowanie i zgodnie z treścią art. 262 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. to organy te zobowiązane były ponieść wynikające stąd koszty. Oceny tej nie zmieniał, zdaniem Sądu, akcentowany w uzasadnieniu zakażonego postanowienia fakt, że to powiat był beneficjentem postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Ponadto, w ocenie Sadu, powyższą tezę wspierała również okoliczność, że zgodnie z art. 23 specustawy drogowej, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale trzecim tej ustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl zaś art. 4 pkt 3b tej ustawy, przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Zatem w tym kontekście, pojęcie "kosztów nabycia nieruchomości pod drogi" nakazywało uznać przepis art. 22 ust. 1 specustawy drogowej za normę o charakterze materialno-prawnym, która nie modyfikuje w żaden sposób reguł ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, określonych przepisami Działu IX k.p.a.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda M. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy naruszył przepis art. 22 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego i w związku z brzmieniem art. 262 § 1k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jako podstawy możliwości obciążenia Starosty W. kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania - w trybie specustawy drogowej,
- 2) prawa materialnego, w postaci art. 22 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego - przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż powyższe przepisy nie stanowią podstawy obciążenia kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej (w postaci kosztów sporządzania operatów szacunkowych), w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych odpowiednio budżetów gmin i powiatów.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący Wojewoda M. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta W. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Formalnie zarzuty jej opierały się na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tym niemniej istota zagadnienia, jakie wystąpiło w analizowanym stanie faktycznym, sprowadzała się do prawidłowej wykładni prawa materialnego. Oparcie zatem zaskarżonego wyroku na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., należało oceniać jedynie jako wynik, przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni przepisów prawnomaterialnych.
Odnosząc się zaś do kwestii obrazy prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 22 ust. 1 specustawy drogowej (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251) trzeba uznać, że również i tego rodzaju zarzut nie był trafny.
Zagadnienie prawne, jakie wystąpiło w rozpoznawanej sprawie sprowadzało się do przesądzenia, kto powinien ponosić koszty postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania, należnego byłemu właścicielowi nieruchomości, który jej własność utracił – z mocy prawa - na skutek objęcia tej nieruchomości decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4 specustawy drogowej).
Z uwagi na fakt, iż obowiązek ustalenia odszkodowania wynika z treści przepisów tej ustawy a ponadto jest ona ustawą szczególną, odpowiedzi na to pytanie należało w pierwszej kolejności oczywiście poszukiwać w treści jej przepisów. Istotne zatem w tej materii ma prawidłowe wyłożenie przepisu art. 22 ust. 1 specustawy drogowej. Zgodnie z jego treścią, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast po myśli art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.
W związku z powyższym, wskazać trzeba, że omawiane przepisy nie były początkowo jednolicie wykładane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie stał na stanowisku, że użycie w przepisie art. 22 ust. 1 specustawy drogowej (a więc ustawy szczególnej) sformułowania: "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania" oznacza, że przepis ten dotyczy nie tylko samego odszkodowania, ale również innych jeszcze kosztów, stanowiących koszt nabycia nieruchomości pod drogi z mocy samego prawa. Nabyciem nieruchomości pod drogi publiczne - na podstawie specustawy drogowej – jest bowiem nabycie jej z mocy samego prawa (art. 12 ust. 4 specustawy) a zatem kosztem tego nabycia jest nie tylko kwota odszkodowania, stanowiąca ekwiwalent za przejmowanie prawa do nieruchomości, ale także koszty służące ustaleniu tego odszkodowania (vide np. wyroki: NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1184/10, I OSK 1183/10, I OSK 1243/10, I OSK 1245/10, I OSK 1244/10 i I OSK 1246/10).
W szeregu jednak późniejszych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny przyjął pogląd odmienny, a który to pogląd nadal pozostaje aktualny. Zgodnie z tym ostatnim stanowiskiem, odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (art. 262 § 1 k.p.a.), może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego o brzmieniu nie budzącym żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przepis art. 22 ust. 1 specustawy drogowej nie może być zaś uznawany za tego rodzaju lex specialis – w stosunku do regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego - gdyż nie jest on przepisem procesowym.
W świetle tego poglądu, jest to przepis prawa materialnego, określający jedynie zasady finansowania zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania tymi drogami. Z przepisu tego nie wynika natomiast jednoznacznie obowiązek poniesienia przez stronę postępowania kosztów sporządzenia operatu szacunkowego. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym przyjęto zaś niekwestionowaną zasadę, że racjonalny ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany (vide np. wyroki NSA: z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2713/12, z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 89/11, I OSK 88/11, I OSK 433/11, I OSK 434/11, I OSK 1547/10, I OSK 1916/10, I OSK 88/11 oraz z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1248/10, I OSK 1380/10, I OSK 1381/10 i I OSK 1482/10).
Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w tym składzie podziela ten ostatni pogląd. Powyższe oznacza zatem, iż w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego winno być oparte na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te przewidują natomiast, że stronę obciążają jedynie te koszty postępowania, które powstały z jej winy lub które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 k.p.a.). Jeśli tego rodzaju sytuacja szczególna w danym postępowaniu nie zachodzi, to koszty takiego postępowania ponosi prowadzący je organ.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.