Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2704/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 września 2020 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2020 r. ([...]) w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z 10 października 2019 r. [...] zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: MOPS) o pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup 1 rolki papy dachowej asfaltowej, 2 kolanek oraz rury łączącej do pieca typu cyganek, opłacenia rachunku za wodę i ścieki, dopełnienia butli z gazem, bieżącej energii elektrycznej na miesiąc październik i listopad 2019 r., linoleum - wykładziny do kuchni o powierzchni około 17 metrów kwadratowych.

Decyzją z [...] listopada 2019 r. ([...]) Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznał [...] zasiłek celowy w kwocie 500 zł z przeznaczeniem: 100 zł na dofinansowanie do 1 rolki papy dachowej asfaltowej, 30 zł stanowiło dofinansowanie do 2 kolanek, 50 zł stanowiło dofinansowanie do rury łączącej do pieca typu cyganek, 60 zł dofinansowanie do zakupu energii elektrycznej, 40 zł dopełnienie butli gazowej, 20 zł do opłacenia rachunku za wodę i ścieki, 200 zł stanowiło dofinansowanie do wykładziny do kuchni o powierzchni około 17 metrów kwadratowych.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z 20 stycznia 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję z 4 listopada 2019 r.

Po rozpoznaniu skargi [...], Sąd w uzasadnieniu wyroku opisanego na wstępie podkreślił, że żaden z organów administracji w sprawie nie kwestionował zasadności wnioskowanego przez skarżącego zasiłku celowego. Wyrazem tego była decyzja przyznająca mu zasiłek celowy w kwocie 500 zł. Kwestią sporną pozostaje natomiast w świetle treści odwołania i skargi wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego, bowiem żądanie objęte wnioskiem wynosiło 800 zł Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia, uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy.

Sąd wskazał, że skarżący otrzymuje już zasiłek stały. Sądowi z urzędu także wiadomo, że skarżący niejednokrotnie wnioskował i otrzymywał zasiłki celowe. Sąd I instancji wskazał, że gospodarując ograniczonymi środkami finansowymi, organ pomocy społecznej nie może dopuścić, do sytuacji, w której jeden podopieczny otrzymuje kilka świadczeń i to w wysokości przez niego oczekiwanej, a inny, z powodu ww. ograniczeń, takiej pomocy nie otrzyma.

Zdaniem Sądu I instancji, uznaniowy charakter decyzji i fakt, że zasiłek celowy jest dofinansowaniem, a nie pełną refundacją, organy przekonywująco wyjaśniły, że mają ograniczone środki finansowe, a skarżący otrzymuje ciągłą pomoc od organu. Biorąc pod uwagę wysokość żądanej przez stronę pomocy - 800 zł, to w większej części uwzględniono jego wniosek,co sprawia, że jakiekolwiek ceny za przedmiotowe materiały wskazywane przez organ i opisywane w uzasadnieniu nie miałyby wpływu na wysokość dofinansowania. Skarżący zresztą nie kwestionuje tych wycen, lecz stoi na stanowisku, że za większą pomoc finansową mógłby nabyć przedmioty wyższej jakości. Oczywistym jest, że za wyższą cenę z reguły można nabyć towar lepszej jakości - organy mają jednak ograniczone środki na ten cel, a poza tym w ramach świadczonej pomocy nie mają obowiązku finansowania potrzeb rzeczowych na najwyższym poziomie, ani pokrywania całości wydatków.

Sąd dostrzegł także, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie są kompletne pod kątem wyjaśnienia kryteriów, jakimi kierowano się przy ustalaniu przyznanej kwoty pomocy i są w tym zakresie niepełne. Jednak w ocenie Sądu są to uchybienia nieistotne dla rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] reprezentowany przez radcę prawnego - pełnomocnika z urzędu, podniósł następujące zarzuty:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenia przepisów prawa materialnego:
2. - art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507, ze zm., dalej: u.p.s.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zgodnie z którymi potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli mieszczą się w należycie ocenionych możliwościach pomocy społecznej poprzez uznanie, że możliwości finansowe mogą być oceniane jedynie na podstawie podzielenia budżetu na dwanaście równych części, co stanowiło błędną wykładnię wskazanego przepisu;
3. - art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 4 u.p.s. oraz art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zgodnie z którymi podmioty posiadające takie same relewantne cechy powinny być traktowane przez organy w taki sam sposób, w szczególności przy ocenie możliwości uzyskania pomocy ze środków jakimi dysponuje organ pomocy społecznej, poprzez potraktowanie osoby ubiegającej się o pomoc gorzej niż inne podmioty o takich samych cechach, co stanowiło nieprawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu;
4. - art. 3 ust. 1 i 4 oraz art. 2 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zgodnie z którymi pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom pomocy społecznej, a celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, które nie są one w stanie pokonać, w sytuacji w której cele te nie zostały spełnione, co stanowiło nieprawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu;
5. - art. 3 ust. 3 i 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., zgodnie z którymi decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego jest decyzją uznaniową, w sytuacji, w której decyzja wydana w sprawie była decyzją arbitralną, co stanowi nieprawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu;
6. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:
7. - art. 107 § 1 pkt 6, a także art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którymi decyzja powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, a stronom postępowania administracyjnego gwarantuje się czynny udział w każdym stadium postępowania, w sytuacji, w której decyzja nie zawierała wyczerpującego uzasadnienia, a stronie nie zagwarantowano czynnego udziału w postępowaniu, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
8. - art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którymi organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w sytuacji w której postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób niekompletny i niebudzący zaufania do władzy publicznej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
9. - art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zgodnie z którymi decyzje administracyjne podlegają kontroli sądowej, w sytuacji, w której odmówiono przeprowadzenia kontroli sądowej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wobec tego, iż niniejszej sprawie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

W niniejszej sprawie nie są kwestionowane ustalenia faktyczne, lecz ich ocena, która zdaniem skarżącego kasacyjnie miała wpływ na wysokość przyznanej pomocy. Jednak w zakresie dokonanej oceny stanu faktycznego nie zgłoszono żadnego zarzutu, bo za taki nie można uznać naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w powiązaniu z art. 3 § 2 pkt 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powołany przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. zawiera wymóg, by decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaskarżona decyzja w istocie zawierała te elementy składowe. Natomiast inną kwestię stanowiła zawartość tego uzasadnienia, którą reguluje przepis art. 107 w § 3 k.p.a., przewidując że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Jednak ten przepis nie został powołany jako naruszony przez Sąd I instancji przy ocenie prawidłowości procedowania organu. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty. W konsekwencji uznać należało, że zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw, bo w tym zakresie nie zostały sprecyzowane granice skargi kasacyjnej, czego wymaga art. 183 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przeprowadził kontolę zaskarżonej decyzji, w myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz zastosował środek przewidziany w ustawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż trafnie ocenił, iż nie doszło do naruszenia prawa, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym, a taki charakter ma decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego, polega na zbadaniu, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mającego wpływ na podjęte rozstrzygnięcie (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzu publicznej i kierując się przy tym zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zapewniając stronie czynny udział na każdym etapie postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Zasady te w prowadzonym przez organ postępowaniu były respektowane i należycie wykorzystane w procesie rozstrzygania, co właściwie ocenił Sąd I instancji.

Nieusprawiedliwionymi więc pozostają zarzuty naruszenia art. 7, 8 § 1 i 10 § 1 k.p.a powiązane z art. 3 § 2 pkt 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Ustawa o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryteriów ustalenia tej wysokości. Zasiłek celowy, w myśl art. 39 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust. 1). W szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego, tak jak to już wyżej zaznaczono, wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 39 ust. 1 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany".

Uznanie administracyjne w tym przedmiocie daje organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Uznanie administracyjne oznacza jednocześnie, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy pomocy (por. wyrok NSA z 11 lipca 2018 r., I OSK 301/18, dostępny w cbosa).

Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (ust. 1). W myśl art. 3 tej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).

Stosując się do powyższych kryteriów ustawowych, organ prawidłowo ocenił, iż rodzaj i rozmiar przyznanej skarżącemu pomocy był adekwatny do możliwości organu pomocowego i potrzeb strony. A Sąd Wojewódzki słusznie uznał tę ocenę za wystarczającą i trafną w okolicznościach tej sprawy. Szczegółowo bowiem organ przedstawił sytuację osobistą strony, wskazując że [...] zamieszkuje sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada nikogo na swoim utrzymaniu. Jak wynika z wywiadu środowiskowego, nie pracuje zawodowo ani dorywczo, ma przyznany zasiłek stały w wysokości 645 zł miesięcznie. Zgodnie z Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Jest podopiecznym MOPS i na bieżąco korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Zaznaczono, że w okresie od stycznia 2019 r. do października 2019 r. skarżący otrzymał pomoc ze środków publicznych na kwotę łączną 11 120 zł. tj. zasiłek stały - 6 450 zł (645 zł x 10 miesięcy), zasiłki celowe - 3 670 zł, świadczenie pieniężne na zakup posiłków lub żywności - 1 000 zł, co średnio miesięcznie wynosi 1 112 zł i jest to kwota znacząca zważywszy, że najniższe świadczenie emerytalne i rentowe z ZUS wypłacane jest w kwocie 935 zł i zdecydowanie wyższa od średniej kwoty zasiłku celowego przyznawanego podopiecznym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...].

Organ przedstawiając równie szczegółowo własne możliwości finansowe ocenił, iż mając na uwadze sytuację materialno-bytową i zdrowotną skarżącego stara się w miarę możliwości udzielić mu wsparcia finansowego. Jednak nie może zaspakajać tych potrzeb w pełnym zakresie i w oczekiwanej wysokości. Przyznając zasiłek celowy w kwocie 500 zł, w miejsce żądanej kwoty 800 zł. nie naruszył przytoczonych wyżej zasad w zakresie celów i zadań pomocy społecznej.

Tę ocenę należy uznać za prawidłową w świetle występujących w sprawie okoliczności faktycznych i obowiązujących uregulowań prawnych. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika bowiem, by obowiązek udzielenia pomocy osobie potrzebującej polegał w każdym przypadku na stałym przyznawaniu świadczeń o charakterze pieniężnym w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę. Udzielenie pomocy musi być adekwatne do tego, jakim potencjałem dysponuje konkretny świadczeniobiorca (art. 3 ust. 3 u.p.s.) i jakie możliwości finansowe ma organ (art. 3 ust. 4 u.p.s.).

Brak jest więc uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że w procesie orzekania doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjmuje się, że realizacja tej zasady jest zachowana jeżeli osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktowane są tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji – odmiennie i adekwatnie do tych sytuacji stosowane są obowiązujące regulacje prawne. Zróżnicowanie to, nie narusza konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Okoliczność na którą powołuje się skarżący kasacyjnie, uzasadniając naruszenie tej konstytucyjnej zasady, sprowadza sie do wskazania, że różne podmioty ubiegające sie o zasiłki celowe mają w różnym stopniu zaspokajane swoje żądania. Do takiej argumentacji nie sposób się odnieść bez posiadania szczegółowych danych o tych podmiotach, jak również o wysokości przedstawionych przez nich żądań i stopniu zaspokojenia ich potrzeb oraz indywidualnej sytuacji każdego z tych podmiotów.

Nie da się bowiem sprowadzić konstytucyjnej zasady równości do równego, a w zasadzie pełnego zaspokajania potrzeb wszystkich podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy społecznej. Zasada równości wymaga równego traktowania podmiotów charakteryzujących się w takim samym stopniu cechą relewantną (istotną), innymi słowy, równego traktowania podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej. Nie jest naruszeniem zasady równości odmienne traktowanie podmiotów, które znajdują się w odmiennej sytuacji prawnej, które nie charakteryzują się tą samą cechą istotną z punktu widzenia analizowanej regulacji prawnej (vide: wyrok SN z 3 lipca 2019 r., II CSK 424/18, LEX nr 2690816).

Nie doszło również do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, statuującego zasadę zapewnienia prawa do sądu. Skarżący, po złożeniu skargi do sądu, został bowiem objęty ochroną prawną w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Skarga została rozpoznana przez sąd. Natomiast fakt, że rozstrzygnięcie sądu, nie spełnia oczekiwań strony, nie może być oceniane jako naruszenie prawa do sądu.

Uwzględniając powyższe uwagi, uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedlione.

Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu nie orzeczono, ponieważ zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.