Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 142/12, na skutek skargi S. P., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 12 ust. 4a i 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w związku z art. 130 ust. 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "ugn") ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz S. P. za nieruchomość przejętą pod drogę gminną – ulicę [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż ustalając wysokość odszkodowania oparł się na treści operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu.
Odnosząc się do wniosku strony o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. P. sporządzonego w dniu 6 grudnia 2010 r. organ wskazał, że wniosek ten wpłynął do organu po upływie 7-dniowego terminu wyznaczonego przez organ na wypowiedzenie się przez stronę co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a strona nie wniosła o przywrócenie tego terminu. W związku z tym organ administracji nie był obowiązany do jego rozpatrzenia.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał powyższą decyzję w mocy stwierdzając, że przyjęty w sprawie jako dowód operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. w dniu 21 grudnia 2010 r., spełnia wszystkie warunki określone w przepisach. W ocenie organu odwoławczego wycena gruntu dokonana w operacie z dnia 21 grudnia 2010 r. została sporządzona sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości. Określona wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości odpowiada także warunkom przewidzianym w art. 134 ust. 4 ugn oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w jego aktualnym brzmieniu, co potwierdził autor operatu w piśmie z dnia 7 grudnia 2011 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, co do tego, iż wycena nieruchomości wykonana na zlecenie strony nie może stanowić dowodu w sprawie, ponieważ sporządzenie wyceny tej samej nieruchomości przez innego rzeczoznawcę majątkowego, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości wcześniej sporządzonej opinii.
W skardze na powyższą decyzję S. P. zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa"), wskutek niedopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżącego przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...], jaki i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu organy nie wyjaśniły należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 11 lutego 2011 r. skarżący złożył operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego M. P. Organy obu instancji nie uwzględniły wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tego operatu wskazując, iż wniosek ten wpłynął do organu po upływie 7-dniowego terminu wyznaczonego przez organ pierwszej instancji na wypowiedzenie się przez stronę co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a nadto operat ten (sporządzony na zlecenie strony) nie stanowi dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 Kpa i nie może stanowić podstawy do oceny sporządzonego wcześniej operatu.
Zdaniem Sądu stanowisko to jest wadliwe. Wprawdzie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie skarżącego nie stanowi opinii biegłego w myśl art. 84 Kpa, jednak zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W myśl zaś art. 78 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Odmowa dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego dotyczącego okoliczności mającej kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, to jest wartości przedmiotowej nieruchomości, prowadziło do naruszenia art. 78 § 1 Kpa co, zdaniem Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Za nietrafne Sąd uznał stanowisko organów obu instancji, iż dokonanie wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu przez innego rzeczoznawcę majątkowego, nie daje podstaw do oceny prawidłowości wcześniej sporządzonej opinii. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, iż sytuacja taka nie miała miejsca. Operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego T. J. z dnia 21 grudnia 2010 r. nie był przedmiotem oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, przeprowadzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn. Dokonywanie wykładni rozszerzającej powyższego przepisu, polegającej na uznaniu, iż przepis ten wyłącza możliwość dokonania oceny operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, poprzez "porównanie" jego ustaleń z treścią konkurencyjnego operatu, wykonanego na zlecenie strony, jest, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nieuprawnione.
Ocena dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie dokonana przez organy administracji miała charakter dowolny. Ocena ta nie była oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, skoro organy uchyliły się od zbadania znaczenia i wartości dla sprawy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie skarżącego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 136 Kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i ustalenie, że organy administracji nie wyjaśniły należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności bezpodstawnie oddaliły wniosek strony o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie skarżącego w sytuacji, gdy wartość odszkodowania została ustalona w oparciu o prawidłowy i niebudzący wątpliwości operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 133 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 Kpa, nie dopuszczając jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie S. P. przez rzeczoznawcę majątkowego – wykazującego odmienną wartość nieruchomości niż operat sporządzony na zlecenie organu przez biegłą T. J. Zdaniem organu, w związku z opinią biegłego nie było podstaw do uwzględniania wniosku dowodowego o dopuszczenie kolejnego dowodu na tę samą okoliczność.
Powyższy zarzut jest bezzasadny. Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych co oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy aby po jego rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Organ nie jest związany opinią biegłego i powinien ją ocenić na równi z innymi środkami dowodowymi w ramach swobodnej oceny dowodów. Bezkrytyczne przyjęcie opinii biegłego i odmówienie przyjęcia jako dowodu operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony prowadziłoby również do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw. Wbrew temu na co wskazuje organ w skardze kasacyjnej, z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 Kpa wynika prawo strony do zgłaszania krytyki co do opinii biegłego, jak również możliwość jej zwalczania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi.
W odniesieniu do operatu szacunkowego, którego sporządzenie podlega sformalizowanemu reżimowi, strona jest również uprawniona do przedstawienia alternatywnego operatu szacunkowego. Tym samym nie dopuszczenie takiego operatu, jako dowodu w sprawie, było nieprawidłowe. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 126/10 (https://cbois.nsa.gov.pl), "operat szacunkowy, niezależnie od tego czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych.
Zatem opinia taka podlega ocenie, gdyż organ na tej podstawie rozstrzyga o jednym z obligatoryjnych elementów decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a mianowicie o wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi". Organ nie może uchylić się zatem od oceny takiego środka dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przedstawione poglądy.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem przepisów art. 133 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 Kpa, przyjmując, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły należycie wszystkich istotnych okoliczności. Wbrew bowiem stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, sporządzony na zlecenie strony operat szacunkowy, będący "opinią prywatną", winien podlegać ocenie organu administracji, który w oparciu o ten dowód rozstrzyga sprawę w zakresie wysokości odszkodowania. W myśl art. 77 § 1 i art. 80 Kpa organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Rozważania te powinny natomiast znaleźć odbicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 Kpa). Dodać również należy, że w przypadku istniejących wątpliwości, względnie niejasności, organ powinien zażądać od rzeczoznawcy stosownych wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej uznał za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 225 P.p.s.a.