Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 224/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. M., A. M. i E. P. zobowiązał Prezydenta W. do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku J. M., A. M. i E. P. z dnia 1 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną położoną w W. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że w skardze na bezczynność skarżący podkreślili, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] wyznaczył organowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia do dnia 31 marca 2013 r. Jednakże Prezydent W., mimo upływu wyznaczonego terminu, nadal pozostaje w bezczynności nie informując stron o podjęciu jakichkolwiek czynności w celu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę. Zaznaczono ponadto, że termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 k.p.a. biegnie od dnia 18 kwietnia 2007 r. i od dnia 18 czerwca 2007 r., tj. od chwili, w której decyzje o przejęciu działek pod drogę stały się ostateczne.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę na bezczynność Prezydenta W. za uzasadnioną.
Sąd podkreślił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 k.p.a., lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma natomiast na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.
W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – Prezydent W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, iż wniosek skarżących o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), za grunt zajęty pod drogę publiczną, ozn. w ewidencji jako " działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...]", wpłynął do Kancelarii Urzędu W. z dniu 1 grudnia 2005 r. Następnie stosownymi decyzjami z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], nr [...] i nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne – część ul. [...] w W., ozn. jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz część ul. [...] w W., ozn. jako działki ewidencyjne nr [...] w obrębie [...] i nr [...] w obrębie [...].
Oceniając czy Prezydent W. pozostaje w stanie bezczynności, Sąd miał więc na uwadze stan sprawy po wydaniu przez Wojewodę [...] powyższych decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Decyzje te stały się ostateczne odpowiednio w dniu 18 kwietnia 2007 r. oraz w dniu 18 czerwca 2007 r. i jak wynika z akt sprawy w 2007 r. Prezydent W.l podejmował czynności mające na celu zgromadzenie koniecznego materiału dowodowego i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Stosownymi pismami m.in. z dnia 30 lipca 2007 r. zwrócono się do różnego rodzaju podmiotów i instytucji o przesłanie dokumentów i informacji niezbędnych do rozpoznania złożonego wniosku. Jednakże – co wymaga podkreślenia – po wpłynięciu do organu odpowiedzi na wystosowane pisma, przez blisko trzy lata Prezydent W. nie podejmował w sprawie jakichkolwiek działań. Stosowne czynności podjęte zostały dopiero w grudniu 2010 r. Przy czym Sąd podkreślił, że również późniejsze, podejmowane w kolejnych latach działania, cechowała opieszałość i nieefektywność.
Pomiędzy kolejnymi czynnościami zachodziły wielomiesięczne, niczym nieuzasadnione przerwy. Dopiero w maju 2011 r. wystosowane zostało pismo informujące strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia do dnia 31 grudnia 2011 r. Przy czym wskazany termin, podobnie jak termin załatwienia sprawy wyznaczony w piśmie z dnia 19 listopada 2012 r. (tj. do dnia 30 czerwca 2013 r.) nie został przez organ dochowany. Prezydent W. nie dochował też terminu wyznaczonego w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] uznającego wniesione zażalenie na bezczynność Prezydenta za uzasadnione i wyznaczającego termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia do dnia 31 marca 2013 r. Po wpłynięciu zaś do Kancelarii Urzędu W. powyższego postanowienia, co miało miejsce w dniu 19 grudnia 2012 r., kolejne czynności w sprawie podjęte zostały dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność i ograniczyły się w istocie do wystosowania pisma z dnia 24 kwietnia 2013 r. informującego, że w sprawie przygotowany został już projekt decyzji i że przewidywany jest termin wydania rozstrzygnięcia do dnia 31 października 2013 r.
W ocenie Sądu okoliczności powyższe jednoznacznie wskazują, że skarga na bezczynność Prezydenta W. jest uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że wskazany organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a.. Jak wskazano pomiędzy kolejnymi działaniami organu zachodziły wielomiesięczne, nawet kilkuletnie, niczym nieuzasadnione przerwy. Nie można więc uznać, że organ na bieżąco interesował się sprawą. Sąd zaznaczył, że bezczynności organu w żaden sposób nie usprawiedliwiają wskazywane w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z koniecznością gromadzenia materiału dowodowego czy też dużą ilością podobnych spraw. Zwłaszcza, że jak wynika z odpowiedzi na skargę, w sprawie zgromadzony już został konieczny materiał dowodowy, nic nie stoi więc na przeszkodzie wydaniu stosownego rozstrzygnięcia.
Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W świetle przedstawionych wyżej okoliczności, a w szczególności z uwagi na fakt, że od dnia wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie (tj. 1 grudnia 2005 r.) do dnia rozpoznania skargi na bezczynność upłynęło ponad 7 lat i sprawa nie została rozstrzygnięta oraz ze względu na dość znaczne, nawet kilkuletnie przerwy pomiędzy kolejnymi podejmowanymi przez organ czynnościami, Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie bezczynność Prezydenta W. nosi cechy rażącego naruszenia prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent W., zaskarżając wyrok w części odnoszącej się do pkt 2 wyroku, tj. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności w sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r., Nr 34 poz. 173), nowelizująca art. 149 p.p.s.a., weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. i zgodnie z brzmieniem przejściowego przepisu art. 16, ma zastosowanie do działań/zaniechań/ funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia jej wejścia w życie. Zatem Sąd, stwierdzając rażące naruszenie prawa, powinien mieć w polu widzenia wyłącznie działania lub zaniechania organu w okresie od dnia 17 maja 2011 r.
W ocenie skarżącego kasacyjnie czynności przeprowadzone przez organ dowodzą, że nie pozostawał on w bezczynności mającej postać rażącego naruszenia prawa. Cechą rażącego, czyli nie zwykłego, lecz kwalifikowanego naruszenia prawa, jest jego oczywistość i niewątpliwość już na pierwszy rzut oka. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Okoliczności niniejszej sprawy, nie prowadzą do tak jednoznacznych wniosków, tj. przyjęcia w sposób niewątpliwy i oczywisty, że w niniejszej sprawie w okresie od maja 2011 r. do dnia wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 29 sierpnia 2013 r. (a więc w okresie 2 lat i 3 m-cy) miała miejsce bezczynność organu administracyjnego nosząca znamiona rażącego, kwalifikowanego naruszenia prawa.
Argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazujące na 7 - letnią bezczynność w wydaniu decyzji w sprawie i odwołujące się do nawet kilkuletnich przerw pomiędzy kolejno podejmowanymi czynnościami w sprawie są chybione z uwagi na błędne przyjęcie czasokresu rozważania przesłanki rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. jej autor uzasadniał błędnym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji czasokresu rozważania przesłanki rażącego naruszenia prawa. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną rozważania te powinny dotyczyć wyłącznie okresu po wejściu w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34 poz. 173), czyli po dniu 17 maja 2011 r. Wiąże się to w sposób oczywisty z brakiem przepisów przejściowych we wskazanej ustawie.
W związku z tak sprecyzowanym zarzutem Naczelny Sąd Administracyjny rozważał, czy przyjęcie innego czasookresu, a korzystniejszego dla strony skarżącej kasacyjnie, niż przyjął to Sąd pierwszej instancji miało znaczenie dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący.
Zachodzi zatem konieczność dokonania analizy czynności podejmowanych przez organ w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z akt sprawy wynika bezspornie, że w dniu 4 maja 2011 r. Prezydent W. poinformował wnioskodawców, że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy z zachowaniem terminów określonych w art.35 k.p.a. i wskazał, że rozstrzygnięcie w sprawie nastąpi nie później niż do dnia 31 grudnia 2011 r. W dniu 5 maja 2011 r. rzeczoznawca majątkowy sporządziła operat szacunkowy. Następne czynności organ podjął po dwóch miesiącach, zwracając się w dniu 5 lipca 2011 r. do Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. w Dzielnicy [...] o wyjaśnienie rozbieżności w nawiązaniu do odpowiedzi udzielonej przez adresata pisma w dniu 4 września 2007 r. (czyli po 4 latach od otrzymania odpowiedzi). Odpowiedzi na pismo z dnia 5 lipca 2011 r. udzielono Prezydentowi W. w dniu 14 lipca 2011 r. a pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r. Delegatura Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. w Dzielnicy [...] oświadczyła, że nie składała wniosków o zasiedzenie spornych działek.
Kolejnym pismem z dnia 29 września 2011 r. organ wyznaczył rozprawę administracyjną na dzień 27 października 2011 r. Następnie w dniu 3 listopada 2011 r. nastąpiła aktualizacja operatu szacunkowego, po czym przez okres prawie 4 miesięcy organ nie podejmował żadnych czynności, przy czym minął już wskazany przez organ termin wydania decyzji w sprawie. Pismem z dnia 15 lutego 2012 r. strony zostały powiadomione o wyznaczeniu kolejnego terminu rozprawy administracyjnej na dzień 29 marca 2012 r. Podczas rozprawy wnioskujący o przyznanie odszkodowania wyrazili zgodę na proponowaną wysokość odszkodowania. Przez kolejne dwa miesiące organ nie podejmował żadnych czynności, po czym w dniu 18 maja 2012 r. zwrócił się pismem do Zarządu Dróg Miejskich (gdyż dostrzegł niedokładności w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia 31 grudnia 2010 r., czyli po prawie dwóch latach), a odpowiedź uzyskał w dniu 26 czerwca 2012 r. Od tej daty przez kolejnych pięć miesięcy organ nie wykonał żadnych czynności, zaś po wpłynięciu skargi na bezczynność pismem z dnia 19 listopada 2012 r. poinformował strony, że wniosek o odszkodowanie zostanie rozpatrzony do 30 czerwca 2013 r. W wyniku uwzględnienia zażalenia na bezczynność organ miał obowiązek rozpatrzenia sprawy do 31 marca 2013 r. W dniu 19 grudnia 2012 r. akta wpłynęły do Prezydenta wraz z rozstrzygnięciem w przedmiocie zażalenia na bezczynność.
Następnie przez kolejne 4 miesiące Prezydent nie podejmował żadnych czynności w sprawie, zaś w dniu 24 kwietnia 2013 r., kiedy wpłynęła już (w dniu 18 kwietnia 2013 r.), skarga na bezczynność poinformował, że decyzja zostanie wydana do dnia 31 października 2013. Jednak do daty wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji wniosek o odszkodowanie nie został rozpoznany.
Jak wynika z powyższego trafnie wywiódł Sąd Wojewódzki, że podejmowane przez organ działania cechowała opieszałość i nieefektywność. Pomiędzy kolejnymi czynnościami zachodziły wielomiesięczne, niczym nieuzasadnione przerwy, co wyżej zostało przedstawione. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, iż w rozpoznawanej sprawie bezczynność Prezydenta W. nosi cechy rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art.149 §1 zd.1 p.p.s.a. Nie można bowiem pomijać, że terminy załatwienia spraw zostały określone w art.35 k.p.a., zaś w niniejszej sprawie w sposób rażący terminy te zostały przekroczone.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.