Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 115/17, oddalił skargę T. B. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie propozycji służby.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Pismem z 24 lutego 2017 r., skarżący został poinformowany, że od 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę/świadczył pracę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], realizując zadania w tej Izbie.
Pismem z 12 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 z późn. zm., dalej: "ustawa Przepisy wprowadzające KAS"), złożył skarżącemu propozycję pracy, określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].
29 maja 2017 r. skarżący złożył oświadczenie, że przyjmuje propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Złożył jednak zastrzeżenie, że będzie korzystał z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie należnym statusie funkcjonariusza.
Pismem z 13 czerwca 2017 r., skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby, którą organ zobowiązany był złożyć na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS. Podniósł, że od 1 marca 2017 r. jest funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej i w związku z tym oraz z treścią powyższego przepisu, zasadne jest oczekiwanie, że Dyrektor przedstawi mu propozycję służby. Brak propozycji służby jest niedopuszczalną dyskryminacją z uwagi na pełnienie służby w wydziale informatyki. Skarżący wskazał, że został ucywilniony w związku z dyspozycjami Ministerstwa Finansów, dotyczącymi całkowitego zakazu składania propozycji służby funkcjonariuszom z wydziału informatyki, przy pozostawieniu w służbie celno-skarbowej funkcjonariuszy z oddziałów celnych granicznych wykonujących na co dzień zadania informatyczne. Powyższy zakaz skutkował również automatycznym wykluczeniem z możliwości włączenia skarżącego do rezerwy kadrowej, pomimo złożenia takiego wniosku.
Odpowiadając na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ, w piśmie z 28 czerwca 2017 r., stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa, polegającego na braku przedstawienia skarżącemu propozycji służby. Podał, że brzmienie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wskazuje, iż ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych dowolność w zakresie przedkładania pracownikom i funkcjonariuszom rodzaju propozycji, tj. albo zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo pełnienia służby. Oznacza to, że Dyrektor IAS propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby może przedłożyć zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi tak, aby zagwarantować właściwą obsadę kadrową potrzebną do realizacji zadań statutowych. Wyrażenie "odpowiednio" użyte w tym przepisie oznacza, że Dyrektor mógł złożyć zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom, propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia, bądź nowe warunki pełnienia służby.
Wyrażenie "odpowiednio" nie normuje kwestii, jakiego rodzaju propozycja ma być złożona danej osobie. Propozycję pełnienia służby mundurowej mogą otrzymać tylko te osoby, które będą realizować zadania przewidziane ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej dla Służby Celno-Skarbowej będącej formacją mundurową.
W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucił Dyrektorowi Izby Celno-Skarbowej w [...] bezczynność w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dyrektor zaprzeczył pozostawaniu w stanie bezczynności w związku z niezłożeniem skarżącemu propozycji pełnienia służby. Podniósł, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ albo nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Zdaniem organu analiza przepisów prawa nie prowadzi do wniosków, do jakich doszedł w swoich wywodach skarżący, który błędnie interpretuje przepisy ustawy Przepisy wprowadzające KAS. Brzmienie art. 165 ust. 7 tej ustawy wskazuje, że ustawodawca pozostawił Dyrektorom IAS autonomiczne prawo wyboru co do rodzaju propozycji – zatrudnienia lub służby, składanych pracownikom i funkcjonariuszom.
Nie można, w ocenie organu, zgodzić się co do znaczenia użycia przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS spójnika "albo", które jest prostą konsekwencją tego, że ta sama osoba nie może być jednocześnie pracownikiem i funkcjonariuszem. Wyraz "odpowiednio" porządkuje kwestię tego kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii, jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Użycie natomiast wyrazu "odpowiednio" w art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS reguluje przyporządkowanie pracowników/funkcjonariuszy do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.
Nie można natomiast wywieść z tego przepisu, że docelowo nadaje on danej osobie status pracownika/funkcjonariusza, gdyż wówczas cały proces oceny potrzeb kadrowych i zmiana zadań, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia. Organ uznał, że z treści przepisów nie wynika, aby Dyrektor IAS w [...] był zobowiązany do składania wszystkim funkcjonariuszom propozycji służby i wszystkim pracownikom propozycji zatrudnienia. Dyrektor, mając wynikające z ustawy wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego, złożył skarżącemu pisemną propozycję z 12 maja 2017 r., określającą nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w ramach korpusu służby cywilnej i działał w oparciu o przepisy ustawy Przepisy wprowadzające KAS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że złożenie skarżącemu pisemnej propozycji, określającej warunki zatrudnienia skarżącego w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], jest czynnością organu z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), podlega kontroli sądów administracyjnych. Jest indywidualną czynnością o charakterze władczym, rozstrzygającą o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisów prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki.
Sąd uznał, iż pomimo wyposażenia właściwych organów w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej m.in. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca, w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające KAS, nie wskazał formy prawnej działania organu w tym obszarze. Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie pozwala przy tym na przyjęcie domniemania formy decyzji administracyjnej dla takiego działania. Zwrócił uwagę, że taką formę (decyzji) ustawodawca przewidział wprost w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające KAS jedynie dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.
Nie sposób zatem przyjąć, aby w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku wyprowadzona na zasadzie domniemania. W tych okolicznościach uznać należy, że działanie organu poprzedzające złożenie funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia było czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro zaś propozycja została uznana za akt podlegający kognicji sądów administracyjnych, to kognicją sądów jest objęta również bezczynność organu w zakresie przedłożenia propozycji służby lub pracy.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że podziela stanowisko organu, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio" użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestie kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii, jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS.
Podniósł, że z art. 165 ust. 3 odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, a to zastrzeżenie mówi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają:
- - z dniem (...) sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te do (...) maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;
- - po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia (...) sierpnia 2017 r.
Z zastrzeżenia zatem wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a nawet dopuszczona przez ustawodawcę możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Ta kwestia pozostaje jednak poza oceną Sądu w przedmiotowej sprawie.
Sąd podał, że skoro przepis art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS stanowi, iż organy w nim wymienione, w terminie do 31 maja 2017 r., składają funkcjonariuszom propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, to złożenie funkcjonariuszowi jednej z tych propozycji powoduje wykonanie obowiązku nałożonego na te organy. Wybór rodzaju propozycji ustawodawca pozostawił organowi chociaż obwarował kryteriami wyboru.
Zdaniem Sądu przedstawienie skarżącemu jednej z propozycji w terminie wynikającym z ustawy, wskazuje, iż organ nie pozostawał w bezczynności. O bezczynności w załatwieniu sprawy można bowiem mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnej czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. W sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a więc jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia, może wnieść na nie skargę i wówczas sąd kontroluje jego zgodność z prawem.
W skardze kasacyjnej złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku i rozpoznanie sprawy. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 165 ust 3 i ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 151 P.p.s.a., przez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności ponieważ przedstawił skarżącemu propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W piśmie procesowym z 31 grudnia 2018 r. skarżący podniósł, że wykładnia językowa art. 133 K.p.a. jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości. Organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie autokontroli, obowiązany jest przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet gdy jest ono niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji.
Należy również przypomnieć, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15).
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Wprawdzie argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji nie w pełni zasługuje na akceptację, zwłaszcza w zakresie przyjęcia, że propozycja zatrudnienia stanowi czynność organu z zakresu administracji publicznej, jednak zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły podważyć prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze tej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a, przy czym podstawy te ujęte zostały w jednym zarzucie. Zarzut naruszenia art. 165 ust. 3 i ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w zw. z art. 151 P.p.s.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie zauważyć należy, iż uprzednio administracja podatkowa i celna zajmująca się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej posiadała strukturę terenową rozproszoną, skupioną w trzech niezależnie funkcjonujących pionach: administracja podatkowa, Służba Celna, kontrola skarbowa. Ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwo obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych
Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS).
Z art. 160 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.
Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych, nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na KAS wymusiły konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS.
Zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, 1 marca 2017 r. – art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 ustawy. W art. 165 ustawodawca nie przyjął modelu pełnej trwałości dotychczasowych stosunków służbowych wprowadzając takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej staliby się ex lege bezterminowo funkcjonariuszami służby celno-skarbowej bez dodatkowych warunków W związku z powyższym regulacji omawianego przepisu nie można odnosić do uregulowań zawartych w przepisie art. 165 ust. 7 ww. ustawy, albowiem dotyczą one różnych stanów faktycznych.
Z brzmienia art. 165 ust. 3 ww. ustawy nie sposób wywieść, że docelowo nadaje on danej osobie status pracownika/funkcjonariusza, gdyż w takim przypadku cały proces oceny potrzeb kadrowych w nowej strukturze KAS oraz zmiana zadań przypisanych funkcjonariuszom w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej nie miałyby racjonalnego uzasadnienia.
Stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Zgodnie z powyższą regulacją właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS pozostawił autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję. Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy.
W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ), komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy. W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Zwrócić należy uwagę, że analizie poddany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym) a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (vide: T. Stawecki, P. Winczorek.
Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162.167). Analiza logiczna przepisu nie wyklucza zatem takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładania powyższego przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, który w początkowej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)". Nie ulega zatem wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy była możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi przez właściwe organy krajowej administracji skarbowej propozycji kontynuacji służby albo propozycji zatrudnienia.
Celem ustawy o KAS było utworzenie nowego, wyspecjalizowanego organu administracji rządowej, wypełniającego zadania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Powstał zatem organ łączący – w sferze kapitału ludzkiego – zarówno pracowników dotychczasowej administracji podatkowej oraz kontroli skarbowej, jak i funkcjonariuszy celnych. Dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania tak ukształtowanego nowego organu i optymalnego zarządzania jego kadrami, usprawiedliwionym było zatem przyjęcie – co do samej zasady – rozwiązania przewidzianego w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, w którym dopuszczono możliwość przedstawienia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia w miejsce pełnionej do tej pory służby. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 ww. ustawy, zgodnie z którym ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby.
W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 ustawy). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 ustawy).
Konkludując, stwierdzić należy, że ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające KAS przewidział trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, o jakich mowa w art. 165 ust. 3 tej ustawy, w zakresie bytu ich stosunku służbowego w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej, które należało podjąć do 31 maja 2017 r. Po pierwsze, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 ww. ustawy).
Po drugie, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 ww. ustawy). Po trzecie, nieprzedstawienie żadnej z powyższych propozycji. W takim przypadku, stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa z 31 sierpnia 2017 r., co traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ww. ustawy).
Zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Propozycja nowych warunków zatrudnienia nie stanowi natomiast decyzji, jak również aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 24 stycznia 2018 r., I OSK 2827/17, 18 września 2018 r., I OSK 1264/18, 19 września 2018 r., I OSK 1361/18, 1373/18, 25 września 2018 r., I OSK 1551/18, I OSK 1600/18, 5 października 2018 r., I OSK 960/18, 23 października 2018 r., I OSK 1540/18).
W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2010, s. 70). Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Obowiązkiem sądu w takim postępowaniu winno być zatem stwierdzenie czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym istniał po stronie organu obowiązek wydania decyzji określonej treści, czy też organ z woli ustawodawcy nie miał takiego obowiązku, skoro miał możliwość wyboru: działania, w tym co do formy, a nawet możliwość nie podjęcia działania w ogóle. Ewentualny stan bezczynności powinien przy tym istnieć w chwili złożenia skargi.
Stanowisko skarżącego zasadza się na przyjęciu, że organ miał obowiązek przedstawić mu propozycję służby i nie czyniąc tego pozostaje w bezczynności. Nie znajduje ono umocowania w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające KAS. Jak wskazano powyżej ustawodawca pozostawił dyrektorom Izby Administracji Skarbowej autonomiczne prawo wyboru co do rodzaju propozycji, tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby, składanych pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Z przepisów ustawy nie da się wyinterpretować obowiązku organu w zakresie wydania w odniesieniu do skarżącego jako funkcjonariusza decyzji w przedmiocie propozycji służby.
Skarżący jako funkcjonariusz mógł zatem otrzymać propozycję dalszego pełnienia służby na nowych warunkach, propozycję zatrudnienia lub też nie otrzymać żadnej z propozycji. Przedstawiając skarżącemu propozycję zatrudnienia organ zrealizował jeden z przewidzianych ustawą wariantów przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego skarżącego. Wobec podjęcia tego rodzaju działań i przy założeniu, że organ nie był zobligowany do przedłożenia skarżącemu propozycji służby, nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności, co prowadzi do wniosku, iż skarga na bezczynność organu nie mogła zostać uwzględniona.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.