Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Op 212/12, na skutek skargi E. B., uchylił decyzję Rektora Politechniki [...] z dnia 2 lutego 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2011 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy przyznania stypendium.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:
E. B. wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. wystąpiła do Rektora Politechniki [...] o przyznanie stypendium rektora dla najlepszych studentów.
Prorektor ds. studenckich Politechniki [...], działając z upoważnienia Rektora, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 175 ust. 2 i 3 w zw. z art. 174 ust. 4 i art. 181 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), powoływanej dalej jako "Prawo o szkolnictwie wyższym" oraz zarządzenia Rektora Politechniki [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...], powoływanego dalej jako "regulamin", odmówił przyznania E. B. wnioskowanej pomocy materialnej. W uzasadnieniu podał, że na podstawie § 4 ust. 1 regulaminu, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymać, posiadający rejestrację bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, uzyskaną najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego w zarządzeniu rektora uczelni w sprawie organizacji poprzedniego roku akademickiego, student, który uzyskał za poprzedni rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym.
Zgodnie ponadto z zarządzeniem Rektora Politechniki [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości świadczeń z funduszu pomocy materialnej na rok akademicki 2011/2012, na liście rankingowej studentów kierunku "Wychowanie fizyczne", stacjonarne studia 1 stopnia, wnioskodawczyni uzyskała 0 punktów ze względu na brak rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów. Tymczasem minimalna liczba punktów uprawniających studenta do otrzymania stypendium rektora dla najlepszych studentów na tym kierunku wynosi 4,04 punktów. W związku z powyższym brak było podstaw do przyznania wnioskowanego stypendium.
Po rozpoznaniu wniosku E. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Rektor Politechniki [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 181 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów m.in. wysoką średnią ocen, natomiast stosownie do treści art. 186 ust. 1 tej ustawy, szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń pomocy materialnej, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta, ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego.
Na Politechnice [...]j regulamin taki, który obowiązuje od dnia [...] października 2011 r., podany został do wiadomości zarządzeniem Rektora Politechniki [...] nr [...] w dniu [...] lipca 2011 r. Zgodnie z § 4 ust. 1 regulaminu, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymać student, posiadający rejestrację bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, uzyskaną najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego w zarządzeniu rektora uczelni w sprawie organizacji poprzedniego roku akademickiego, który uzyskał za poprzedni rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Organ podkreślił, że na podstawie dokumentu przebiegu studiów "Karta okresowych osiągnięć studenta" za III semestr roku akademickiego 2010/2011 ustalono, iż do dnia zakończenia sesji, to jest do dnia [...] lutego 2011 r., E. B. nie uzyskała zaliczenia wykładu z przedmiotu teoria i metodyka sportów zespołowych: piłka ręczna.
Ponadto z powodu nieuzyskania wymaganej programem studiów liczby punktów ECST w semestrze III, Prodziekan ds. studenckich decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. wyraził zgodę na zarejestrowanie E. B. na semestr IV z kredytem punktowym długoterminowym, z brakiem 4 punktów ECST oraz ustalił termin wyrównania tego kredytu punktowego do dnia [...] lutego 2012 r. Z powyższego wynika, że do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej w semestrze letnim, kończącym rok akademicki 2010/11, tj. do dnia [...] lipca 2011 r., wnioskodawczyni nie uzyskała wymaganych programem studiów zaliczeń i nie posiadała rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, co uzasadniało odmowę przyznania pomocy materialnej dla najlepszych studentów.
W skardze na powyższą decyzję E. B. zarzuciła organowi naruszenie art. 186 ust. 1 i art. 187 Prawa o szkolnictwie wyższym w zw. z § 1-6 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz.U. Nr 153, poz. 1093) oraz art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podała, że wprowadzenie w regulaminie kryterium "rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów" odbyło się z naruszeniem przepisów ww. rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 2006 r., w którym nie przewidziano takiego wymogu. Zdaniem skarżącej zarządzenie Rektora nr [...] narusza ponadto konstytucyjną zasadę nieretroakcji (art. 2 Konstytucji), bowiem, mimo wydania go w dniu [...] października 2011 r., reguluje stany faktyczne istniejące do dnia [...] lipca 2011 r. (data końca sesji egzaminacyjnej), ze skutkami na rok akademicki [...], co jest praktyką niedopuszczalną, szczególnie gdy dotyczy to kryterium rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów uzyskanej najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej".
Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że regulacje prawne odnoszące się do pomocy materialnej w postaci stypendium rektora dla najlepszego studenta zawarte zostały w art. 173 ust. 1 pkt 3 Prawa o szkolnictwie wyższym. Zgodnie natomiast z art. 175 ust. 1 i 2 tej ustawy, stypendia socjalne, stypendia specjalne dla osób niepełnosprawnych i zapomogi, przyznawane są na wniosek studenta przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, a stypendia rektora dla najlepszych studentów są przyznawane na wniosek studenta przez rektora. Od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej w sprawie stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych oraz zapomogi, studentowi przysługuje odwołanie do rektora, składane w terminie czternastu dni od dnia otrzymania decyzji.
W przypadku natomiast decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 175 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym). Właściwość rektora uczelni w sprawach stypendiów materialnych dla studentów, nie ogranicza się jedynie do wydania indywidualnych decyzji administracyjnych. Rektor, jako organ uczelni (art. 60 ust. 6 Prawa o szkolnictwie wyższym), kierujący uczelnią i podejmujący istotne decyzje dotyczące jej funkcjonowania (art. 66 tej ustawy), co do zasady jest organem odwoławczym w zakresie stypendiów przyznawanych przez uczelnię, ale jednocześnie jest upoważniony do ustalenia wspólnie z uczelnianym organem samorządu studenckiego, regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów (art. 186 § 1 Prawa o szkolnictwie wyższym), w tym szczegółowych kryteriów i trybu udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów.
Kompetencje rektora mogą być zdekoncentrowane wewnętrznie przez czasowe upoważnienie jednostek aparatu pomocniczego lub pracowników tego aparatu do wykonywania kompetencji rektora jako organu administracji publicznej, ale w imieniu i na rachunek rektora. Taka dekoncentracja wewnętrzna następuje poprzez realizację kompetencji rektora przez aparat pomocniczy w zakresie określonym w regulaminie organizacyjnym, w którym przy podziale aparatu pomocniczego na jednostki organizacyjne podaje się zakres zadań przez nie wykonywanych oraz stanowisk w nich występujących. Jest to tzw. dekoncentracja wewnętrzna ogólna, którą należy odróżnić od dekoncentracji wewnętrznej indywidualnej (np. art. 175 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym).
Sąd wskazał, że w piśmiennictwie brak jest jednolitego poglądu na temat roli regulaminów (w tym regulaminu organizacyjnego) w działalności uczelni. Jedne poglądy przypisują regulaminom charakter normatywny, a przez to zaliczają je do źródeł prawa, a inne odmawiają regulaminom takiego charakteru, traktując je jako akty prawa wewnętrznego. Określenie charakteru prawnego regulaminu nie może jednakże być oderwane od zasad porządku prawnego, gdyż naruszałoby to podstawową zasadę konstytucyjną hierarchiczności systemu źródeł prawa, polegającą na przyjęciu, że akt niższego rzędu nie może przyjmować regulacji odmiennych od przyjętych w akcie wyższego rzędu o charakterze powszechnym.
Sąd wskazał, że w Politechnice [...] dekoncentracja zadań Rektora została dokonana w Statucie uczelni, który w § 24 ust. 3 i 4 postanawia, że Rektor może ustanawiać pełnomocników, określając w pełnomocnictwie zakres ich działania oraz może w formie pisemnej upoważnić imiennie pracowników uczelni do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Ponadto w załączniku nr 2 do Regulaminu Organizacyjnego Politechniki [...], wprowadzonego zarządzeniem nr [...] Rektora Politechniki [...] z dnia [...] marca 2006 r., ustalony został "Wykaz osób uprawnionych do podpisywania korespondencji i innych dokumentów". W ust. 1 Wykazu wymienia się dokumenty podpisywane przez Rektora Politechniki [...], wśród których wymienia się zarządzenia. W ostatnim zdaniu ust. 1 tego załącznika stanowi się, że “rektor może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom uczelni, a przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być stwierdzone dokumentem. W razie nieobecności rektora dokumenty, o których mowa w ust. 1 podpisuje pierwszy zastępca rektora".
Z załączonych do pisma procesowego organu z dnia [...] lipca 2012 r. dokumentów wynika ponadto, że w systemie organizacyjno-prawnym uczelni funkcjonują pełnomocnictwa udzielane w różnych przedziałach czasowych, przez podmioty funkcjonujące w strukturze Politechniki [...], obejmujące swym zakresem szereg czynności i uprawnień, tj.:
- a) na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 6 Prawa o szkolnictwie wyższym, wydany został przez Rektora Politechniki [...] zakres obowiązków Prorektora ds. studenckich – J. J. o następującej treści: "Prorektor ds. studenckich jest pierwszym zastępcą Rektora". Dnia [...] listopada 2005 r. do zakresu działania Prorektora ds. studenckich wprowadzono zmianę zgodnie z którą ww. Prorektor, będąc pierwszym zastępcą Rektora, ma prawo do podpisywania w jego imieniu wszelkich dokumentów wynikających z uprawnień Rektora określonych w ustawie - Prawo o szkolnictwie wyższym. Dodatkowo w dniu [...] czerwca 2007 r. Rektor udzielił Prorektorowi ds. studenckich, pełnomocnictwa do podpisywania w imieniu Politechniki [...], w zastępstwie Rektora, wszelkich dokumentów wynikających z kompetencji Rektora określonych w ustawie - Prawo o szkolnictwie wyższym. W kadencji rozpoczynającej się dnia 1 września 2008 r. funkcję Prorektora ds. studenckich oraz pierwszego zastępcy Rektora Politechniki [...] ponownie pełnił J. J., na co wskazano w ustalonym przez Rektora zakresie działania Prorektora ds. studenckich. Taki sam zapis zawarto w zakresie działania Prorektora ds. studenckich, wprowadzonym zmianą do Regulaminu organizacyjnego Politechniki [...];
- b) na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] czerwca 2008 r. A. Ż. - Prorektor ds. organizacyjnych, została upoważniona przez Rektora do reprezentowania jednoosobowo Politechniki przed wszelkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki, a także do "składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki [...] w O.";
- c) w związku z nieobecnością J. J. - Prorektora ds. studenckich, w okresie od dnia [...] listopada 2010 r. do śmierci, tj. do [...] lipca 2011 r., wykonywane przez niego zadania, Rektor przekazał A. Ż. - Prorektorowi ds. organizacyjnych, udzielając pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. Z jego treści wynikało, że obejmuje ono wykonywanie wszystkich zadań należących do Prorektora ds. studenckich wynikających z zakresu czynności, przepisów wewnętrznych oraz udzielonych pełnomocnictw, w tym do podpisywania pism, dokumentów oraz umów związanych z wykonywanymi zadaniami.
Sąd wskazał, że z ww. regulacji prawnych i umocowań organ wywiódł prawo dla Prorektora ds. organizacyjnych – A. Ż. do podpisania zarządzenia wprowadzającego Regulamin przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...], na podstawie którego wydano zaskarżone decyzje. Sąd powyższego stanowiska nie podzielił i wskazał, że kompetencja rektora do ustalenia regulaminu wynika z art. 186 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, czyli przepisu rangi ustawowej, który nie przewiduje możliwości dokonania przekazania upoważnienia do ustalenia regulaminu innym podmiotom, tak jak to ma miejsce np. w przypadku wydawania decyzji w przedmiocie stypendium socjalnego (art. 175 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym). Zdaniem Sądu, nieprzypadkowo ustawodawca ograniczył możliwość przekazania upoważnienia do dokonania tej czynności, mając na względzie, że regulamin, jako podstawowy akt prawny normujący świadczenie pomocy materialnej przez uczelnie, a także prawa i obowiązki organów uczelni oraz prawa i obowiązki studentów (doktorantów) w zakresie korzystania z tej pomocy, tworzy normy zarówno o charakterze stricte organizacyjnym, ale też normy bezpośrednio regulujące prawa i obowiązki użytkownika tego zakładu.
Ponadto przepis art. 186 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych norm kompetencyjnych przyjętych w ustawie i nie można zakładać, że upoważnienie do dokonania ustalenia regulaminu może nastąpić na zasadzie art. 66 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, bowiem akt rektora ustalający zakres obowiązków prorektorów, jako akt niższego rzędu, nie może być odmienny od zapisu ustawowego. Przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji, jako przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Sąd wskazał, że od przeniesienia kompetencji odróżnić należy upoważnienie do wykonywania kompetencji. Od przeniesienia kompetencji, upoważnienie różni się tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własne, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. Instytucja ta bywa określana jako pełnomocnictwo administracyjne wzorowane na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym że dotyczy sfery prawa publicznego.
Sąd podniósł, że pełnomocnictwa (w prawie cywilnym) udziela mocodawca jednostronną czynnością prawną o charakterze upoważniającym do działania w swoim imieniu, która kreuje po stronie jej adresata kompetencje do podejmowania czynności ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla udzielającego upoważnienia. Pełnomocnictwa dotyczą przede wszystkim stosunków właścicielskich, a upoważnienia stosunków władczych. Pełnomocnictwa umocowują do składania oświadczeń woli, a upoważnienia - do składania oświadczeń wiedzy, dokonywania czynności materialno-technicznych, załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.
Sąd stwierdził, że mając na uwadze przedstawione w sprawie dokumenty, z których można byłoby wyprowadzić prawo Prorektora ds. organizacyjnych – A. Ż. do podpisania w dniu [...] lipca 2011 r. zarządzenia nr [...] Rektora Politechniki [...] w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...], brak jest podstaw do uznania, że takim pełnomocnictwem, czy upoważnieniem ww. Prorektor się legitymowała. Wśród przedłożonych pełnomocnictw Sąd wyróżnił te, które w sposób bezpośredni określają zakres jej czynności (pełnomocnictwa z dnia [...] czerwca 2008 r. i [...] lipca 2011 r.) oraz to, które upoważnia do wykonywania czynności Prorektora ds. studenckich, w okresie jego nieobecności (pełnomocnictwo z dnia [...] listopada 2010 r.).
Pierwsze pełnomocnictwo z dnia [...] czerwca 2008 r., udzielone zostało przez Rektora do reprezentowania jednoosobowo Politechniki przed wszelkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki, w tym do zawierania umów i składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki. Z zakresu pełnomocnictwa wynika zatem, że Prorektor została upoważniona do reprezentowania Politechniki jako osoby prawnej, a nie Rektora jako organu właściwego w sprawach stypendium, a w szczególności do ustalenia regulaminu. Treść ww. pełnomocnictwa uprawnia osobę w nim wskazaną do występowania w imieniu uczelni (podejmowania czynności prawnych) w stosunkach zewnętrznych skierowanych do ściśle określonych w nim podmiotów. Użyte w nim sformułowanie: "składania wszelkich innych oświadczeń woli" wskazuje na cywilistyczny charakter pełnomocnictwa w ten sposób określonego, a nie na władczy (administracyjny), mający swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa.
Regulamin zawiera przepisy prawa wewnętrznego, podstawą do stanowienia których jest art. 186 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym. Nie jest zatem oświadczeniem woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Nie zmienia tego okoliczność, że jako podstawę udzielenia pełnomocnictwa wskazano art. 66 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, który daje rektorowi podstawę do określenia obowiązków prorektorów. Obowiązki te mogą mieć bowiem różny charakter i obejmować czynności z zakresu stosunków cywilnoprawnych.
Sąd wskazał, że pełnomocnictwo z dnia [...] listopada 2010 r., związane z nieobecnością Prorektora ds. studenckich J. J., wprawdzie daje możliwość wykonywania wszystkich zadań należących do Prorektora ds. studenckich, jednakże w jego zapisie nie mieści się możliwość stanowienia aktów typu regulamin. Ponadto, analiza dokumentów dotycząca zakresu działania Prorektora ds. studenckich, tj. zakresu jego czynności, regulaminu organizacyjnego i wydanych w sprawie pełnomocnictw, nie pozwala na uznanie, aby Prorektor ds. studenckich, którego zadania przejęła A. Ż. (Prorektor ds. organizacyjnych), upoważniony był do ustalenia regulaminu pomocy materialnej. Zdaniem Sądu, art. 66 ust. 2 pkt 6 Prawa o szkolnictwie wyższym nie może stanowić podstawy do powierzenia ustalania regulaminu. Poza tym, z zakresu działania Prorektora wynika jedynie uprawnienie do koordynowania prac związanych z aktualizacją regulaminu pomocy materialnej (pkt II tiret 3), a nie jego ustalanie.
Gdyby wolą Rektora było przekazanie prawa ustalania treści i podpisania tego regulaminu, uregulowałby tę sprawę wprost w zakresie działania. Ponadto zawarte w zakresie działania postanowienie, iż Prorektor ds. studenckich jest pierwszym zastępcą Rektora, nie może odnosić się poprzez dalsze przekazanie pełnomocnictwa do Prorektora ds. organizacyjnych. W ocenie Sądu, regulacje, które kształtują podstawowe kwestie związane z działaniem uczelni, tj. podziałem zadań i kompetencji pomiędzy podmiotami odpowiedzialnymi za sprawne i zgodne z prawem jej funkcjonowanie, winny być określane w sposób precyzyjny, nie mogą być rozpraszane w różnego typu aktach. Niedopuszczalnym jest natomiast, zdaniem Sądu, jakiekolwiek domniemanie przekazania. Przekazywanie kompetencji musi być również dokonywane w odpowiedniej formie, z zachowaniem jednolitości i hierarchiczności aktów. Skoro w załączniku do Regulaminu Organizacyjnego Politechniki [...], wprowadzonego zarządzeniem nr [...] Rektora Politechniki, określono uprawnienia do podpisywania korespondencji i innych dokumentów przypisane poszczególnym podmiotom aparatu administracyjnego Uczelni, w tym w ustępie 2 – Prorektora ds. studenckich, a w ustępie 4 – Prorektora ds. organizacyjnych, to zmiany w tych postanowieniach winny być dokonywane również w formie zarządzenia Rektora.
Stąd zawarte w tym akcie postanowienie, że "w razie nieobecności rektora dokumenty, o których mowa w ust. 1 (w tym zarządzenia i inne akty normatywne regulujące działalność uczelni – przyp. Sądu) podpisuje pierwszy zastępca rektora", wobec braku zmiany zarządzenia, nie może być podstawą do dokonywania tych czynności, na podstawie udzielonego pełnomocnictwa. Trudno bowiem domniemywać skuteczności przeniesienia uprawnień dokonanych aktem innego rodzaju, zwłaszcza, że nie doszło formalnie do zmiany osoby pierwszego zastępcy Rektora. W przywołanym załączniku do Regulaminu Organizacyjnego brak jest ponadto zapisów świadczących o możliwości przekazania uprawnień pierwszego zastępcy rektora na inny podmiot.
Zdaniem Sądu, również pełnomocnictwo dla Prorektora ds. organizacyjnych z dnia [...] lipca 2011 r., w którym zawarto umocowanie do podpisywania dokumentów przeznaczonych do obiegu wewnętrznego uczelni wynikających z kompetencji Rektora, i w którym wskazane zostało, iż obowiązuje ono w okresie urlopu Rektora od [...]-[...] lipca 2011 r., nie stanowi uprawnienia do podpisania przez Prorektora ds. organizacyjnych upoważnienia dla ustalenia i wprowadzenia w życie przepisów Regulaminu dotyczącego kryterium, trybu i zasad przyznawania stypendium dla studentów i doktorantów. Regulamin pomocy materialnej jest aktem administracyjnym o charakterze normatywnym, wewnątrzzakładowym, który reguluje prawa i obowiązki podmiotów będących "użytkownikami" danego zakładu. Nie jest on tym samym dokumentem, który jest przeznaczony do obiegu wewnętrznego i którego podpisanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych dla studenta i uczelni, których wiążą m.in. przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych.
Sąd stwierdził, że kompetencji i upoważnienia do działania w imieniu Rektora i na jego rzecz nie można domniemywać, a uprawnienie do jego zastępowania musi wynikać wprost z treści pełnomocnictwa. Dlatego, aby Prorektor ds. organizacyjnych – A. Ż. legitymowana była do podpisania regulaminu pomocy materialnej, takie umocowanie musiałoby zostać przekazane jej w sposób wyraźny i jednoznaczny w treści pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo o takiej treści nie zostało natomiast przez organ przedłożone.
Wobec powyższego Sąd uznał, że regulamin pomocy materialnej ustalony został przez podmiot nieuprawniony, a tym samym, nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji. Z kolei wydanie decyzji, która określa sytuację prawną konkretnego adresata w indywidualnej sprawie, na podstawie przepisu prawa wewnętrznego, którego wprowadzenie dokonane zostało z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązujących, tj. art. 186 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, skutkuje koniecznością wyeliminowania takiej decyzji z porządku prawnego.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia [...] listopada 2012 r. wniósł Rektor Politechniki [...], reprezentowany przez r.pr. A.T., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 66 ust. 2 w zw. z art. 186 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i w konsekwencji przyjęcie, że Prorektor ds. organizacyjnych Politechniki [...] nie posiada umocowania do wydania regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej, o którym mowa w art. 186 ust. 1 tej ustawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że powierzenie Prorektorowi ds. studenckich Politechniki [...] pełnienia funkcji pierwszego zastępcy Rektora nastąpiło przez zawarcie odpowiednich zapisów w zakresie działania Prorektora ds. studenckich oraz w pełnomocnictwie udzielonym Prorektorowi ds. studenckich z dnia [...] czerwca 2007 r. Pełnomocnictwo to zachowało ważność również w kadencji władz Politechniki [...] rozpoczynającej się w dniu [...] września 2008 r. Sposób zastępowania Rektora przez pierwszego zastępcę - Prorektora ds. studenckich określają udzielone przez Rektora pełnomocnictwo, postanowienia zawarte w ustalonym zakresie działania Prorektora ds. studenckich oraz postanowienia załącznika Nr 2 do Regulaminu organizacyjnego Politechniki [...]. Na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] czerwca 2008 r., dr A. Ż. - Prorektor ds. organizacyjnych została upoważniona przez Rektora do reprezentowania Politechniki przed wszelkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki, a także do "składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki [...] w O.".
W związku z nieobecnością Prorektora ds. studenckich w okresie od dnia [...] listopada 2010 r. do śmierci, tj. do dnia [...] lipca 2011 r., wykonywane przez niego zadania Rektor przekazał dr A. Ż., Prorektorowi ds. organizacyjnych, udzielając w dniu [...] listopada 2010 r. pełnomocnictwa Nr [...], z którego treści wynika, że obejmuje ono wykonywanie wszystkich zadań należących do prorektora ds. studenckich wynikających z zakresu czynności, przepisów wewnętrznych oraz udzielonych pełnomocnictw, w tym do podpisywania pism, dokumentów oraz umów związanych z wykonywanymi zadaniami. Pełnomocnictwo to objęło także wykonywanie obowiązków pierwszego zastępcy Rektora Politechniki [...]. Z treści pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2011 r. ([...]), udzielonego dr A. Ż. przez Rektora wynika, że pełnomocnictwo to upoważnia pełnomocnika w okresie od [...]-[...] lipca 2011 r., do "podpisywania dokumentów przeznaczonych do obiegu wewnętrznego Uczelni, wynikających z kompetencji Rektora Politechniki [...]".
Działając w granicach przyznanych jej uprawnień, Prorektor ds. organizacyjnych dr A. Ż. wydała (podpisała) [...] lipca 2011 r. zarządzenie Nr [...] Rektora Politechniki [...] w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...]. Wobec powyższego, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Prorektor ds. organizacyjnych Politechniki [...] - dr A. Ż. była uprawniona do wydania ww. zarządzenia na podstawie udzielonych przez Rektora pełnomocnictw: z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] listopada 2010 r. oraz [...] lipca 2011 r.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, że w myśl przepisu art. 66 ust. 2 pkt 6 Prawa o szkolnictwie wyższym, rektor uczelni publicznej podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących uczelni, w szczególności określa zakres obowiązków prorektorów. Przepis ten stanowi wyraz zasady, tzw. dekoncentracji wewnętrznej w administracji, która zapewnia realizację zadań i kompetencji organu administracji i – w konsekwencji - realizację prawa, przede wszystkim prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że skoro powołany przepis sformułowany został w sposób ogólny, w szczególności nie określa on sposobu, w jaki rektor uczelni określa zakres obowiązków prorektorów, należy przyjąć, że istnieje duża swoboda w tym zakresie. Określenie zakresu obowiązków może być zawarte w odrębnym akcie, jak i wynikać z aktu wewnętrznego regulującego organizację danej jednostki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie natomiast z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Niezbędnym jest zatem prawidłowe ich określenie w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, uchybił Sąd I instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Ze względu na powyższe wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.).
Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarga kasacyjna Rektora Politechniki [...], wymaganiom takim nie odpowiada.
Zawarte w niej podstawy kasacyjne, odnoszące się do prawa materialnego, nie wskazują, czy powołane w nich przepisy (art. 66 ust. 2 w zw. z art. 186 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym) zostały naruszone przez błędną ich wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Należy bowiem pamiętać, że nie każde naruszenie prawa jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 P.p.s.a. Jak już wskazano powyższej, zgodnie z pkt 1 tego przepisu, naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, gdy nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Nigdzie w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, autor jej nie wyjaśnia, na czym miałby polegać błąd Sądu I instancji, co do znaczenia tych przepisów lub ich niewłaściwego zastosowania. Cały natomiast wywód zawarty w uzasadnieniu tej skargi ukierunkowany jest na zwalczanie ustaleń faktycznych, jakie poczynił Sąd I instancji w kwestii umocowania Prorektora ds. organizacyjnych – dr A. Ż. do wydania (podpisania) Zarządzenia Rektora Politechniki [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...].
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Próba taka może być ewentualnie skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 192/04, publ. ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). Podobnie zresztą zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt FSK 471/04, publ. ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96).
Z powyższych powodów uznać należało, że zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 29 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2746/12 i I OSK 2747/13) oraz z dnia 4 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 82/13 i I OSK 83/13), które to stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Na marginesie wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji za celowe uznał wyjaśnienie wątpliwości w kwestii istnienia upoważnienia dla Prorektora ds. organizacyjnych – dr A. Ż. do wydania Zarządzenia Rektora Politechniki [...] z [...]lipca 2011 r. nr [...] w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki [...], w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Dlatego też dopuścił dokumenty przedłożone przez pełnomocnika organu do akt sądowych w innych sprawach w przedmiocie odmowy przyznania stypendium.
Mając na uwadze tak zgromadzony materiał dowodowy, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że na podstawie przedstawionych dokumentów nie dało się ustalić upoważnienia Prorektora ds. organizacyjnych – dr A. Ż. do wydania przedmiotowego Zarządzenia Rektora Politechniki [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], tym bardziej, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, normatywny akt wewnętrzny, jakim niewątpliwie jest Regulamin, nie jest oświadczeniem woli osoby prawnej, jaką jest Politechnika [...], lecz regulacją prawną wiążącą destynatariuszy tej uczelni.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.