Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 czerwca 2014 r., II SA/Ol 99/14 oddalił skargę Polskiej Spółki G. sp. z o.o. Oddział w G. Zakład w O. na decyzję Wojewody W. z [...] grudnia 2013 r., Nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu stanowił art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, zwanej dalej u.g.n.), który zezwala staroście na wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z określonej nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie ciągów przewodów i urządzeń, a także innych niezbędnych do korzystania z nich, podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, pod warunkiem, że uprawnienie to następuje zgodnie z planem miejscowym, w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Do przesłanek warunkujących ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zaliczyć należy również wskazane w art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania, których obowiązek przeprowadzenia ciąży na wnioskodawcy przed złożeniem wniosku. Przytoczony przepis wymaga, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Przepis ten ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust.1 u.g.n. Rzeczą organu rozpatrującego wniosek o zezwolenie na podjęcie działań na nieruchomości jest ustalenie, czy wydanie decyzji w tym przedmiocie poprzedzone zostało udokumentowanymi rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac oraz czy inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, a w razie braku planu, zgodnie z decyzją o ustalanie lokalizacji inwestycji na cele publiczne.
Przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. W myśl orzecznictwa, spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust.
- 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac (wyrok NSA z 5 października 2006 r., I OSK 1307/05).
W niniejszej sprawie, słusznie organy uznały, że nie została spełniona przesłanka dotycząca przeprowadzenia rokowań. Z załączonego do akt sprawy KRS spółki R. Sp. z o.o. wynika, że jej siedziba znajduje się w W., przy ul. O. [...]. Jednocześnie załączona w aktach administracyjnych korespondencja wysyłana na adres tej spółki, zawiera adnotacje: "zwrot, adresat wyprowadził się". I choć zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej, że informacje zawarte w KRS korzystają z domniemania prawdziwości oraz, że powinny być ujawniane i aktualizowane, a także z tym, że występuje skuteczność doręczeń korespondencji kierowanej na adres wskazany w KRS, to jednak co jest istotne, należy odróżnić skutki doręczeń w płaszczyźnie postępowań, od skuteczności materialnoprawnej oświadczeń. W zakresie skuteczności doręczeń korespondencji kierowanej na adres wskazany w KRS w postępowaniu (skuteczność doręczeń proceduralna) regulują ją przepisy np. przed sądem administracyjnym – art. 67 § 3 p.p.s.a., czy przed sądem powszechnym – art. 133 § 2(a) k.p.c. Niedopełnienie ustawowego obowiązku Spółki, co do ujawnienia w KRS prawidłowych danych, niesie w tym przypadku za sobą negatywne skutki takie jak skuteczność doręczeń tego rodzaju korespondencji kierowanej na adres wskazany w KRS.
Uregulowania te nie mają jednak zastosowania do skutków materialnoprawnych złożonych oświadczeń woli (skuteczność doręczeń materialnoprawna). Pisma wysłane w niniejszej sprawie przez inwestora są oświadczeniem woli, mającym wywołać skutki materialnoprawne. Dlatego nie mają do skuteczności doręczeń tego pisma zastosowania, ani powyżej przywołane przepisy, ani przepisy k.p.a. (wskazane przez skarżącą w zarzutach skargi), podczas gdy wszystkie czynności inwestora poprzedzające złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości mają charakter cywilnoprawny.
Tym samym skuteczność wysłanego zaproszenia do rokowań należy oceniać przez pryzmat art. 61 § 1 kodeksu cywilnego. Zgodnie z nim oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Jak stwierdził to w wyroku z 18 kwietnia 2012 r. Sąd Najwyższy (V CSK 215/11) nie chodzi tu tylko o rzeczywiste zapoznanie się z treścią, ale o realną możliwość zapoznania się z nią. Możliwość taka powstaje dopiero wówczas, gdy adresat oświadczenia w zwykłym biegu zdarzeń uzyskał realną możliwość zapoznania się z treścią awizowanej przesyłki pocztowej. W razie nie dojścia wysłanego oświadczenia woli do adresata, nie można mówić o skutecznym jego złożeniu. (uchwała Sądu Najwyższego (7) z 20 lutego 1967 r., III CZP 88/66,OSNC 1967, nr 12, poz. 210).
Stan faktyczny w sprawie na którą powołała się skarżąca w skardze, a którego dotyczył wyrok WSA w Szczecinie z 30 sierpnia 2012 r. (II SA/Sz 604/12) odbiega od stanu w niniejszej sprawie. Ze sprawy II SA/Sz 604/12 wynika, że wobec właściciela nieruchomości dwukrotnie podjęto próbę doręczenia przesyłki zawierającej dokumenty dotyczące warunków wyrażenia zgody na założenie linii, o czym wspomina skarżąca, to z akt tych wynika także, że odbyły się dwie rozmowy telefoniczne, w których właściciele odmówili spotkania. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Reasumując, wysłanie przez inwestora do właściciela nieruchomości zaproszenia do rokowań na adres z KRS, w sytuacji, gdy korespondencja wróciła z adnotacją "zwrot, adresat wyprowadził się", nie mogło zostać uznane za skutecznie doręczone, a w konsekwencji za brak odpowiedzi na zaproszenie do rokowań w rozumieniu przesłanki z art. 124 u.g.n., jak to prawidłowo przyjęły organy, odmawiając wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie S., gm. M. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność R. Sp. z o.o. z siedzibą w W., w celu realizacji budowy gazociągu wysokiego ciśnienia o parametrach DN 300, PN 6,3 MPa relacji M. – M., wobec nie dojścia pomiędzy inwestorem, a właścicielem nieruchomości do rokowań.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Polska Spółka G. sp. z o.o. Oddział w G. Zakład w O., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 61 § 1 k.c., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uczestnik nie miał możliwości zapoznania się z oświadczeniami woli skarżącej wysyłanymi do niego (m. in. na adres ujawniony w KRS), zawierającymi zaproszenie do negocjacji w celu ustalenia warunków przebiegu gazociągu przez jego działki, w sytuacji gdy:
- - wysłanie korespondencji uczestnikowi – spółce wpisanej do KRS na adres wskazany w rejestrze pozwala na przyjęcie, że adresat miał możliwość zapoznania się z treścią pisma;
- - doręczenie korespondencji Prezesowi Uczestnika (pisma z 1 lutego 2013 r.), ujawnionemu w KRS, było skuteczne pomimo powoływania się przez niego na fakt zrezygnowania z funkcji członka zarządu (która nie ma odzwierciedlenia w aktach KRS);
- 2) 124 ust. 3 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie przeprowadził z uczestnikiem rokowań w zakresie warunków realizacji na jego nieruchomości inwestycji polegającej na budowie gazociągu
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący kasacyjnie pismem z 16 lipca 2013 roku domagał się od Starosty M. wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będących własnością Uczestnika w celu założenia i przeprowadzenia gazociągu wysokiego ciśnienia. Do wniosku załączono dokumenty świadczące o podjęciu przez niego nieskutecznych starań o uzyskanie zgody uczestnika. Dnia 22 października 2013 r. Starosta M. odmówił wydania decyzji, zgodnie z wnioskiem skarżącego, powołując się na brak przeprowadzenia rokowań pomiędzy stronami. Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 czerwca 2014 r. oddalił skargę.
Rację ma Sąd I instancji, powołując się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 grudnia 2007 r. (II SA/Go 579/07), że art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124, zaś niemożność uzyskania zgody oznacza stan, gdy właściciel nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań, nie wyraził zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.
Skarżący wielokrotnie wysyłał do uczestnika (m.in. na adres ujawniony w KRS) zaproszenie do negocjacji w przedmiocie uzgodnienia warunków przebiegu gazociągu przez działki stanowiące jego własność, co więcej wobec niemożliwości doręczenia spółce pisma, wysyłał również korespondencję na adres prezesa spółki oraz poszczególnych wspólników (okoliczności niekwestionowane). Jednakże w ocenie organów wysłanie do uczestnika zaproszenia do negocjacji nie było wystarczające dla uznania, że doszło do rokowań pomiędzy stronami. Sąd Administracyjny natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku analizując skuteczność doręczenia przez skarżącego korespondencji do uczestnika, dokonał rozróżnienia "skuteczności doręczeń proceduralnej", oraz "skuteczności doręczeń materialnoprawnej". Zaprezentowaną przez Sąd I instancji analizę prawną dotyczącą doręczeń "proceduralnych" oraz "materialnoprawnych" skarżący podziela.
Nie sposób natomiast zaakceptować tego, w jaki sposób Sąd I instancji powyższe rozważania teoretyczne przenosi na grunt występującego w mniejszej sprawie stanu faktycznego. Nie ma Sąd racji twierdząc, iż "wysłanie przez inwestora do właściciela nieruchomości zaproszenia do rokowań na adres z KRS, w sytuacji gdy korespondencja wróciła z adnotacją zwrot adresat wyprowadził się, nie mogło zostać uznane za skutecznie doręczone". Główny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy zatem niewłaściwego zastosowania przez Sąd art. 61 § 1 k.c. polegającego na błędnym przyjęciu, że wysłanie oświadczenia woli do uczestnika – spółki wpisanej do KRS, na adres tam wskazany, nie prowadzi do stanu, że adresat mógł się zapoznać z oświadczeniem woli do niego skierowanym w rozumieniu tego przepisu.
W konsekwencji Sąd I instancji błędnie uznał, że skarżący nie przystąpił do negocjacji z uczestnikiem, co skutkuje odmową wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 3 u.g.n. Tym samym Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia w/w przepisu prawa materialnego.
Jak stwierdził Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 10 lutego 2014 r. (sygn. I ACa 1481/13) prawidłowe skierowanie oświadczenia woli polega na wysłaniu go na adres zamieszkania osoby fizycznej lub adres siedziby rejestrowej osoby prawnej (ułomnej osoby prawnej). Niemożność doręczenia pod którymkolwiek z adresów, pod którym według wszelkiego prawdopodobieństwa powinien być możliwy kontakt z adresatem, obciąża tego ostatniego. W razie zwrotu niedostarczonej przesyłki, za chwilę złożenia oświadczenia woli należy uznać moment, w którym korespondencja mogła i powinna być doręczona drugiej stronie. Będzie to dzień, w którym po raz pierwszy próbowano doręczyć przesyłkę pod właściwym adresem. Data taka będzie zwykle uwidoczniona na zwróconej przesyłce w postaci odpowiedniej adnotacji doręczyciela. Nawet jeśli w rzeczywistości nie doszło do odebrania lub odczytania przesłanego oświadczenia, ryzyko z tym związane będzie obciążać adresata.
W podobnym tonie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 26 października 2011 r. (I CSK 715/10): w świetle art. 61 § 1 k.c. wystarczające jest wykazanie przez osobę składającą oświadczenie woli skierowane do innej osoby, że wysłała to oświadczenie adresatowi listem poleconym, natomiast na adresacie spoczywa ciężar ewentualnego wykazania, że nie miał możliwości zapoznania się z jego treścią (obalenie domniemania skuteczności, doręczenia).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie są trafne.
Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 687) ustanawia domniemanie, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe. Uznać zatem należy, że niemożność doręczenia oświadczenia woli pod którymkolwiek adresem uwidocznionym w KRS obciąża podmiot, na którym spoczywa obowiązek wpisu do tego rejestru określonych prawem danych. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. jeżeli dane wpisano do Rejestru niezgodnie ze zgłoszeniem podmiotu lub bez tego zgłoszenia, podmiot ten nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej działającej w dobrej wierze zarzutem, że dane te nie są prawdziwe, jeżeli zaniedbał wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu. Z tego przepisu należy wyprowadzić bowiem wniosek, że podmiot podlegający wpisowi do KRS-u ma obowiązek dbania, aby uwidocznione tam dane były prawdziwe, pod rygorem niemożności skutecznego powoływania się na fałszywość tych danych wobec osoby działającej w dobrej wierze.
W konsekwencji, na gruncie niniejszej sprawy uznać należało, że skierowanie oferty przez skarżącego kasacyjnie na adres spółki R. Sp. z o.o. uwidoczniony w KRS-ie oznacza sytuację, w której ta oferta doszła do tej Spółki w taki sposób, że mogła się ona zapoznać się z treścią zawartego tam oświadczenia woli, a tym samym, że został spełniony warunek przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Odmienna interpretacja art. 61 § 3 k.c. jest nie do przyjęcia, ponieważ prowadziłaby do sytuacji, niedopuszczalnej w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), że podmiot niedopełniający ciążącego na nim obowiązku zamieszczania w rejestrze prawdziwych danych, mógłby skutecznie zasłaniać się brakiem doręczenia mu oświadczenia woli.
Jednocześnie za zbędne należało uznać rozważania Sądu I instancji na temat doręczenia korespondencji skarżącego kasacyjnie spółce R. Sp. z o.o., ponieważ w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisów regulujących sposób doręczania korespondencji wysyłanej w trybie pozaprocesowym, a więc nie w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, cywilnego czy postępowania prawnego innego typu. Skoro tak, to dla wykazania przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. wystarczające jest wykazanie przez osobę składającą oświadczenie woli skierowane do innej osoby, że wysłała to oświadczenie adresatowi listem poleconym na adres uwidoczniony w KRS-ie, bo w ten sposób umożliwiono adresatowi przesyłki zapoznanie się z treścią zawartego w korespondencji oświadczenia woli, stosownie do art. 61 § 3 k.c. Bez znaczenia dla ustalenia tej okoliczności z punktu widzenia nadawcy jest natomiast kwestia doręczenia tej przesyłki, bo to na adresacie przesyłki spoczywa ciężar ewentualnego wykazania, że nie miał możliwości zapoznania się z jego treścią.
Rozpoznając sprawę ponownie Starosta M. obowiązany jest przyjąć, że warunek uprzedniego przeprowadzenia rokowań z właścicielem, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., został spełniony.
Z tych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok a także decyzje organów administracji obu instancji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na zasadzie art. 188 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.