Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. w przedmiocie opłaty za pobyt w [...].
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta G., na podstawie art. 8 ust. 3 i ust. 12, art. 36 i 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62 i art. 106 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o [...] (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), dalej u.p.s., zmienił własną decyzję z dnia [...]r. poprzez zmianę z dniem [...] r. odpłatności R.G. za pobyt w D. w G. z kwoty 0,00 zł na kwotę: w okresie od [...] r. do [...] r. - 2058,92 zł, w okresie od [...]r. do [...]r. - 2002,27 zł, od [...]r. do [...]r. - 2269,86 zł i od [...]r. - 3308,20 zł. W uzasadnieniu decyzji organ ten przywołał treść przepisów wymienionych w podstawie prawnej decyzji, a następnie przedstawił wysokość dochodów uzyskiwanych przez stronę w poszczególnych miesiącach [...] r. Prezentując wysokość dochodów strony organ wskazywał na ich źródło, jak również - od którego miesiąca dane dochody były uwzględniane. Następstwem tych ustaleń stało się obliczenie wysokości odpłatności strony za pobyt [...], uwzględniające, że wysokość ta wynosi 70% dochodu tej osoby, o ile nie przekracza to wysokości kosztów pobytu w tej placówce [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W odwołaniu od ww. decyzji R.G. zarzucił jej naruszenie art. 8 ust. 12 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię, art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez ustalenie odpłatności za [...]w wysokości znacznie przekraczającej 70% dochodu strony oraz art. 106 ust. 5 ustawy poprzez zmianę wysokości odpłatności za pobyt w [...] z mocą wsteczną, to jest od [...] r., w sytuacji gdy decyzja ta ma charakter konstytutywny i winna stanowić o wysokości odpłatności na przyszłość. Odwołujący nie zgodził się z wysokością odpłatności począwszy od [...]r. wynoszącej 3308,20 zł, w sytuacji gdy wysokość jego świadczenia rentowego wynosi 1712,15 zł. Podkreślono, że wyrównanie, które strona otrzymała w [...] r., odnosiło się do okresów wcześniejszych i stosownie do art. 8 ust. 12 u.p.s. kwoty te winny odnosić się do okresu, za który zostały pobrane.
Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dochody strony począwszy od [...] r. w związku z przyznaniem jej świadczenia rentowego oraz wypłacanymi środkami z tego tytułu, łącznie z wyrównaniami za wcześniejsze okresy począwszy od [...] r. Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy przywołał treść art. 8 ust. 3 u.p.s., jak również wskazał, które dochody nie są brane pod uwagę oraz co nie wlicza się do dochodu danej osoby. Następnie organ, odnosząc się do treści art. 8 ust. 12 ustawy, stwierdził, że w przypadku dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano dochód.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł R.G..
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie podzielił stanowiska skarżącego, że decyzja w przedmiocie odpłatności za pobyt w [...] ma charakter konstytutywny. Obowiązek ponoszenia odpłatności i jej wysokość wynika wprost z przepisów prawa. Zadaniem organu jest jedynie zebrać dane i wstawić je do przyjętego przez prawodawcę mechanizmu. Tym samym decyzji tej należy przypisać charakter decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej jedynie to, co wynika ze stanu faktycznego i znajduje umocowanie w treści normy prawnej.
Sąd I instancji wskazał, że skarżący przebywa w D. w Gliwicach od [...]r. i z tym dniem ustalona została dla niego wysokość odpłatności. W okresie pobytu w tej placówce [...] sytuacja dochodowa skarżącego uległa istotnej zmianie, ponieważ począwszy od lutego [...] r. skarżący otrzymuje świadczenie rentowe, przy czym skarżącemu przyznano również wyrównanie za okres od dnia [...] r., które było wypłacane w różnych terminach i w zróżnicowanej wysokości. Oznacza to, że aktualnie skarżący legitymuje się bieżącym świadczeniem rentowym, jak również w jego przypadku zachodzi przesłanka legitymowania się jednorazowymi środkami związanymi z wyrównaniem przyznanego świadczenia rentowego z mocą wsteczną.
Skarżący świadczenie to otrzymuje od [...] r., zatem organy administracji ustaliły odpłatność za pobyt w [...] począwszy od miesiąca następnego po tym, w którym skarżący otrzymał dane świadczenie. Takie ujęcie zbieżne jest z przepisami u.p.s.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że istota sporu sprowadza się wykładni art. 8 ust. 12 u.p.s., w myśl którego (w wersji obowiązującej w dniu wydawania kwestionowanych rozstrzygnięć) w przypadku uzyskania jednorazowego dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że jeżeli jednorazowy dochód należał za jakiś okres - przykładowo za pięć miesięcy, to dochód ten należy doliczyć do dochodu osoby bądź rodziny korzystającej ze świadczeń [...] przez okres pięciu miesięcy począwszy od następnego po jego otrzymaniu. Za przyjęciem takiego rozumienia art. 8 ust. 12 u.p.s. przemawia zwrot "przez okres", który wskazuje na to, że zaliczenie to ma być dokonane na przyszłość, a nie odnosić się do przeszłości.
Jeśli idzie o zarzut naruszenia art. 15, art. 8 i art. 11 w związku z art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 140 k.p.a., poprzez nieodniesienie się organu odwoławczego do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu, Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy w sposób precyzyjny wskazał, co składa się na dochód skarżącego w poszczególnych miesiącach. Ponadto w aktach sprawy znajduje dokument opracowany przez organ I instancji (karta akt nr [...]), który zawiera wskazanie, jaki jest dochód skarżącego w poszczególnych miesiącach [...] r. począwszy od [...] do [...]. Zatem organ ustalił wysokość dochodów skarżącego w kolejnych miesiącach, jak również jego sumaryczną wysokość, wraz z wysokością odpłatności na poziomie 70% ustalonego dochodu.
Sąd Wojewódzki podkreślił także, że choć faktycznie organ administracji jest odpowiedzialny za prowadzenie postępowania dowodowego w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, to jednak na stronie ciąży obowiązek udziału w tym postępowaniu w tych wszystkich przypadkach, w których jest ona jedynym dysponentem danych informacji. Strona nie może oczekiwać korzystnych dla siebie rezultatów w sytuacji przerzucania na organ administracji obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, gdy równocześnie dysponuje określonymi informacjami i danymi, z którymi nie dzieli się z organem administracji.
Skarżący nie może zarzucać organom uruchomienia stosownego postępowania dopiero po upływie kilku miesięcy od dnia otrzymania przez skarżącego renty, skoro wcześniej o fakcie tym nie informował tego organu, jak również o otrzymywanych jednorazowych wyrównaniach. Po uruchomieniu stosownego postępowania i przeprowadzeniu na tę okoliczność wywiadu środowiskowego w dniu [...] r. skarżący przedłożył już informacje dotyczące wysokości otrzymywanych świadczeń rentowych, jednocześnie w aktach sprawy znajduje się wywiad środowiskowy z dnia [...] r., w którym zamieszczono informację, że skarżący otrzymuje świadczenie rentowe i równocześnie prowadzone są działania zmierzające do ustalenia wysokości świadczenia rentowego przysługującego skarżącemu. Organy administracji wypowiadające się w rozpoznawanej sprawie w sposób wystarczający ustaliły sytuację dochodową skarżącego i prawidłowo ustaliły wysokość odpłatności za pobyt w [...].
Sąd I instancji zauważył również, że decyzja organu I instancji podjęta została w ramach trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej mającego umocowanie w przepisach u.p.s. (art. 106 ust. 5).
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2016 r. skargę kasacyjną wniósł R.G.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
1/ prawa materialnego, t.j. art. 8 ust. 12 u.p.s., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku uzyskania jednorazowego dochodu należnego za okres miniony kwotę tego dochodu dolicza się do dochodu w kolejnych miesiącach, następujących po miesiącu, w którym dochód ten został wypłacony, a w konsekwencji błędnym uznaniu, że dochód skarżącego z tytułu wyrównania renty za okres od dnia [...] r. nie dolicza się do dochodu za miesiące, za które świadczenie to było należne, tj. za rok [...],[...],[...] itd., ale powiększa on dochód za miesiące następujące po uzyskaniu wyrównania;
2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 15, art 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, choć organ II instancji zaniechał odniesienia się do wszystkich zarzutów, twierdzeń i wniosków podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo że organy administracji zaniechały dokonania koniecznych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia terminów, w których skarżący otrzymał wypłatę świadczeń z ZUS, wysokości wyrównania renty wypłaconej skarżącemu przez ZUS po potrąceniu składki na ubezpieczenie zdrowotne i zaliczki na podatek dochodowy oraz brak dokładnego ustalenia, za jaki okres wyrównanie objęte decyzją ZUS z dnia [...] r. jest wypłacane.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w [...] jest odpłatny, przy czym stosownie do art. 61 ust. 1 pkt. a u.p.s. - w pierwszej kolejności zobowiązanym do ponoszenia opłat jest mieszkaniec domu. Wysokość opłaty nie może być jednak ustalona dowolnie, ale winna wynosić nie więcej niż 70 % dochodu mieszkańca domu. Co należy zaś rozumieć pod pojęciem dochodu wyjaśnia art. 8 ust. 3 u.p.s. zgodnie z którym jest to zasadniczo miesięczna suma przychodów pomniejszona o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenie społeczne. Reguły zaliczania dochodu uzyskanego przez osobę jednorazowo w większej wysokości zostały określone w art. 8 ust. 11 ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 11 u.p.s. w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z [...] dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.
Przepis ten nakazuje zatem rozliczać kwotę dochodu uzyskanego jednorazowo w ciągu dwunastu miesięcy poprzedzających złożenie wniosku lub w okresie pobierania świadczenia - od miesiąca, w którym dochód został wypłacony przez kolejne dwanaście miesięcy. Odstępstwo od tak ujętej zasady wprowadza art. 8 ust. 12 u.p.s., który stanowi, że w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód.
Prawidłowo Sąd i instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do właściwej wykładni art. 8 ust. 12 u.p.s. Z uwagi bowiem na okoliczność, że skarżący uzyskał wyrównanie renty od dnia [...]r., to w oparciu o ten właśnie przepis należało ustalić dochód skarżącego. Tym niemniej właściwe zdiagnozowanie istoty sporu nie doprowadziło Sądu Wojewódzkiego do prawidłowego odkodowania normy prawnej zawartej w ww. przepisie, stąd zarzut jego nieprawidłowej wykładni przyniósł oczekiwany przez skarżącego kasacyjnie rezultat.
W art. 8 ust. 12 u.p.s. mowa jest o "uzyskaniu jednorazowo dochodu należnego za dany okres". Renta ma charakter świadczenia okresowego, a więc powtarzalnego. Skoro zatem w niniejszej sprawie decyzjami ZUS przyznano skarżącemu wyrównania renty za okres od 1 grudnia 2011 r., to wypełnia to dyspozycję art. 8 ust. 12 u.p.s. Należało w tej sytuacji przyjąć, że dochód wypłacony "z dołu" (a więc po upływie okresu, którego dotyczy), dolicza się do dochodu za minione miesiące, w przypadku skarżącego kasacyjnie od dnia [...] r. Nie ma przy tym znaczenia, że zaległe świadczenia rentowe wypłacone zostały jednorazowo, bowiem nadal jest to świadczenie okresowe. Kwotę tego dochodu należało więc uwzględnić w równych częściach w dochodzie skarżącego w miesiącach, za które świadczenie zostało przyznane (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2017 r., I OSK 2071/16, oraz z dnia 30 lipca 2015 r., I OSK 1050/15).
Oznacza to, ze Sąd I instancji, w ślad za organami administracji obydwu instancji, dokonał wadliwej wykładni art. 8 ust. 12 u.p.s., doliczając dochód z kwot wyrównania renty do dochodu skarżącego w miesiącach, za które wyrównanie renty nie przysługiwało. Innymi słowy w niniejszej sprawie organy powinny otrzymane przez skarżącego wyrównania renty doliczyć do dochodu skarżącego za okres, za który wyrównanie to przysługiwało – zatem łącznie za okres od [...]r. do [...]r., w wysokości wynikającej z kwot wyrównania za poszczególne miesiące tego okresu przyznanych decyzjami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Oczywiście skoro skarżący przebywa w [...] od [...]r., praktyczne znaczenie będą miały wyłącznie kwoty wyrównania renty przypadające od tego miesiąca do momentu ich wypłacenia.
Podkreślić oczywiście należy, że skarżący od [...]r. otrzymuje także samo świadczenie rentowe. Zatem za okres od [...]do [...]r.(za który to miesiąc otrzymał ostatnie wyrównanie renty) na jego dochód składać się będzie kwota renty oraz kwota wyrównania renty, przypadająca za [...],[...],[...],[...]i [...][...]r. Z kolei od [...]r. dochód skarżącego równy jest wyłącznie otrzymywanej rencie (łącznie z zasiłkiem pielęgnacyjnym) w wysokości 1712,15 zł netto. Tymczasem od [...]r. organy ustaliły skarżącemu opłatę za pobyt skarżącego w [...] w kwocie 3038,20 zł, choć opłata nie powinna przekraczać 70% dochodu.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki odniósł się także do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że kwestionowana przez niego decyzja ma charakter konstytutywny. Sąd uznał, że obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt w [...] oraz jej wysokość wynikają wprost z przepisów prawa (art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s.), tym samym decyzji w tym przedmiocie należy przypisać charakter decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej jedynie to, co wynika ze stanu faktycznego.
Tymczasem rzeczywistą podstawą prawną zaskarżonej do Sadu I instancji decyzji był art. 106 ust. 5 u.p.s., co zresztą Sąd Wojewódzki dostrzegł i co wyraził wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (przedostatni akapit). W myśl tego przepisu decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust.
- 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
W orzecznictwie sądowym podnoszona była kwestia charakteru prawnego decyzji wydawanej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Przyjmuje się, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w k.p.a., dopuszczając przełamanie zasady ochrony praw dobrze nabytych na zasadach innych niż ustanowione w przepisach postępowania administracyjnego. Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 u.p.s. konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z [...], jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek - ex tunc czy ex nunc - ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r., III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222).
Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12; i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151).
Wobec powyższego przyjąć należy, że w niniejszej sprawie zmiana decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. może mieć skutek wsteczny. Okoliczności faktyczne uległy bowiem takim zmianom, że możliwe będzie ustalenie skarżącemu opłaty za pobyt w [...] w innej wysokości, niż pierwotnie ustalona (0 zł). Jego sytuacja finansowa uległa bowiem istotnym modyfikacjom, które uzasadniają ustalenia takiej opłaty zgodnie z zasadami wynikającymi z u.p.s., wyjaśnionymi w powyższych rozważaniach.
W tej sytuacji, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.