Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 7 lipca 2020 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2019 r. o odmowie przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na babcię - [...].
Sąd I instancji wskazał, że podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji był art. 17 ust. 1, art. 17 ust 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, ze zm., dalej: ‘u.ś.r.’, ‘ustawa’), wobec ustalenia, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do pobierania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego z którego wynika, że w realiach niniejszej sprawy, to na córkach ciąży w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie brak jest okoliczności uzasadniających niemożność sprawowania przez nie opieki nad matką. Zdaniem Sądu, możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności np. dzieci osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z ich woli nie są zdolne do sprawowania nad nią opieki. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania tej opieki (pozwala im na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawiają jej sprawowania. Samo tylko twierdzenie osób zobowiązanych do alimentacji (tu: córek osoby wymagającej opieki), że nie mogą sprawować tej opieki, nie jest wystarczające.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...], reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:
- 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust.1 pkt. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych - poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do nabycia obowiązku alimentacyjnego wobec [...] przez wnuczkę [...], co skutkowało błędnym uznaniem, że zasadna jest odmowa przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad [...].
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy co do możliwości sprawowania opieki nad [...] przez osoby zobowiązane w pierwszej kolejności, tj. córki: [...] i [...], co wynikło z zaniechania dalszych ustaleń w zakresie sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i finansowej tych osób i poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, w którym nie znalazło się pełne rozważenie zarzutów podniesionych w skardze i stanowiska skarżącej, a co miało decydujący wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. powołanego w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazać należy, że zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, iż możliwość dopuszczenia dowodu i to tylko dowodu z dokumentu, jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Dyspozycja art. 106 § 3 nie daje bowiem podstaw, by żądać prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych czy innych okoliczności faktycznych. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., II OSK 488/18, LEX nr 2695378).
Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.
Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Ponadto przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz.
39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym zarzut ten należało uznać za chybiony. Nie można też uznać za usprawiedliwione powiązanie z art. 141 § 4 p.p.s.a., przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. określajacych zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony w toku postępowania stan faktyczny nie jest sporny. Opiera się bowiem na przyjęciu, że córki [...] mieszkają w Holandii, a więc daleko od matki i tam też pracują zawodowo, a z pracy tej nie mogą zrezygnować. Tym samym nie mogą sprawować nad matką bezpośredniej opieki. W ocenie Sądu, wskazane przez stronę przeszkody w wypełnianiu obowiązków względem matki nie stanowią jednak podstaw ustawowych zwalniających z tego obowiązki.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 17 ust. 1 stanowi bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie zaś art. 17 ust. 1a ww. ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w świetle powyższych przepisów osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.
Zagadnienie to wcześniej było przedmiotem rozważań poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 stwierdził, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
W przepisach tych bowiem został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian ustawy (opublikowanych Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz.593, z 2005 r. Nr 86, poz. 732, z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z 2007 r. Nr 109, poz. 747, z 2008 r. Nr 138, poz. 872, z 2008 r. Nr 223, poz. 1456, z 2009 r. Nr 97, poz. 800, z 2009 r. Nr 129, poz. 1058, z 2010 r. Nr 219, poz. 1706, z 2011 r. Nr 205, poz. 1212, z 2012 r. poz. 959) świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca uznał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił.
Należy przy tym podnieść, że stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). A zatem przepis art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a u.ś.r. w konfrontacji z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji.
W ocenie, powoływanego wyżej, składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołana treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie z niego normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż brak jest okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci przed obowiązkiem alimentacyjnym córek [...], które to w pierwszej kolejności zobowiązani są do sprawowania opieki nad swoją matką. Podniesione w sprawie okoliczności takie jak odległość od matki czy też wykonywanie pracy zawodowej oraz niemożność rezygnacji z pracy ze względu na zobowiązania finansowe, stanowią przeszkody prawnie obojętne względem nałożonych przez ustawodawcę obowiązków w stosunku do osób najbliższych. Tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki.
Wobec tego, iż nie wykazano, aby córki [...] posiadały orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnuczce nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.