Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. oddalił skargę J. W. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. (dalej również jako "organ") z dnia [...] lutego 2017 r., w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] grudnia 2016 r., o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespół cieśni w obrębie nadgarstka (poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych), działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015r., poz. 1412 ze. zm.), art. 2351, art. 2352 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r., poz.1666, dalej k.p.) oraz § 8 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013r., poz. 1367 ze zm.; dalej "rozporządzenie") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca zakwestionowała decyzję organu drugiej instancji zarzucając jej naruszenie art. 2351 k.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia, a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o ich oddalenie. Podtrzymując stanowisko w sprawie, organ nie podzielił zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę.
W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem kwestionowanej w skardze decyzji, zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, w zgodzie z podstawowymi zasadami procedury, w szczególności w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego wszechstronną oceną. Sąd przypomniał, że materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 235¹ k.p., zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy zwanych "narażeniem zawodowym".
Ponadto Sąd podkreślił, że w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej istotne jest, że ani organ administracji, ani na kolejnym etapie sąd, nie posiadają wysoko specjalistycznej wiedzy, pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej. Takiej kwalifikacji dokonują odpowiedni lekarze spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz.U.2014.1184 j.t.) zatrudnieni w jednej z jednostek orzeczniczych I czy II stopnia (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Wiąże się z tym to, iż zarówno organ wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej, jak i sąd administracyjny nie są uprawnieni do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich oraz dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej.
Orzeczenia lekarskie w tym zakresie są więc dla wymienionych podmiotów wiążące. Podlegają one jednak ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. Ocena ta sprowadza się natomiast do kontroli, czy opinia biegłego, bo taki właśnie charakter ma orzeczenie lekarskie wydawane w przedmiocie choroby zawodowej, jest w sposób dostateczny uzasadniona, w szczególności, czy wyjaśnia w sposób przekonujący ewentualne pojawiające się w badanym wypadku wątpliwości. W niniejszej sprawie u skarżącej w toku prowadzonego postępowania diagnostyczno -orzeczniczego stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywanej pracy – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, wymienionej w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych. Powyższe stwierdzenie poprzedzone zostało, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r., poddaniem skarżącej badaniom lekarskim w uprawnionych jednostkach medycznych, to jest Dolnośląskim Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w W. (zwanym dalej DWOMP), a także w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (zwanym dalej Instytutem).
Wbrew zarzutom skarżącej, Sąd nie stwierdził aby w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zachodziły podstawy do zakwestionowania opinii w/w jednostek orzeczniczych pierwszego i drugiego stopnia, zwłaszcza, że obie upoważnione jednostki medyczne wyjaśniły (zwłaszcza Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego) w sposób wyczerpujący i klarowny dlaczego przyjęły brak podstaw do rozpoznania u skarżącej przedmiotowej choroby zawodowej. Subiektywne przekonanie skarżącej o związku choroby z czynnikami występującymi w jej środowisku pracy nie są, zdaniem Sądu, wystarczającą podstawą do zakwestionowania orzeczeń, wydanych przez lekarzy z uprawnionych jednostek. Skarżąca została bowiem poddana w każdej z jednostek szczegółowym badaniom oraz konsultacjom lekarskim, które jednoznacznie wykluczyły, że stwierdzone schorzenia mają zawodowe podłoże.
W konsekwencji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie - nie będąc uprawniony do poddawania analizie materiału dowodowego z medycznego punktu widzenia uznał, że organy opierając się na stanowiskach uprawnionych placówek medycznych, rozstrzygnęły sprawę zgodnie z prawem. Sąd podzielił tym samym stanowisko organów, iż sama praca wykonywana w warunkach narażenia na czynniki szkodliwe – a co w niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną - nie jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej. Niezbędne jest bowiem kliniczne rozpoznanie choroby zawodowej, a takie rozpoznanie choroby nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Jednostki orzecznicze upoważnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych zajęły zgodne stanowisko, iż schorzenia stwierdzonego u skarżącej nie można wiązać przyczynowo ze sposobem wykonywania pracy i czynnościami, które wykonywała w gospodarstwie rolnym/ogrodniczym.
Uzasadniano, że w trakcie pracy skarżąca wykonywała czynności, które wymagały zaangażowania różnych części ciała w różnych pozycjach w zależności od sposobu wykonywanej pracy, równocześnie zasadnie stwierdzając, że brak jest rozpoznania zespołu cieśni nadgarstka u skarżącej w okresie pracy skarżącej we własnym gospodarstwie do roku od jej zakończenia. Niewątpliwe jest bowiem w sprawie, że dopiero w 2015 r., a więc po 8 latach od zakończenia pracy we własnym gospodarstwie, stwierdzono u skarżącej w badaniu EMG kończyn górnych neurograficzne cechy obustronnego zespołu cieśni nadgarstka z przewagą po stronie prawej, przy czym wynik tego badania jednoznacznie wskazuje na współistnienie uszkodzenia nerwu pośrodkowego prawego na poziomie korzeni szyjnych (nieprawidłowości w zakresie fali korzeniowej F), co związane jest z obecnością samoistnych zmian zwyrodnieniowo-dyskopatycznych kręgosłupa szyjnego.
Sąd podniósł, że w rozważaniach organów sanitarnych wskazano, że jedną z przyczyn pozazawodowych wpływających na rozwój choroby cieśni nadgarstka mogą być przyczyny ogólnoustrojowe. Jak stwierdziły uprawnione jednostki orzecznicze, u skarżącej objawy składające się na zespół cieśni nadgarstka nie są przyczynowo związane z wykonywaną pracą zawodową, a przemawia za tym zarówno ocena warunków pracy, a więc narażenia zawodowego jak i analiza zmian w stanie zdrowia badanej. Sąd podkreślił również, że organy sanitarne nie ograniczyły się wyłącznie do pozyskania orzeczeń lekarskich stwierdzających brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Podjęły one bowiem aktywne działania, aby pojawiające się w sprawie zastrzeżenia strony skarżącej zostały należycie rozpatrzone, choćby poprzez wizytację miejsca pracy skarżącej. Sumując wszelkie rozważania Sąd doszedł do wniosku, że choroba skarżącej nie ma zawodowej etiologii i oddalił wniesioną skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła J. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 i 113 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 ze zm.; daje "p.p.s.a.") poprzez:
- 1. uznanie, że organ w sposób prawidłowy i zgodny z regułami procedury administracyjnej wywiódł, że u skarżącej nie można bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić zawodowej etiologii schorzenia - zespołu cieśni nadgarstków - związanej ze sposobem wykonywania przez nią pracy; a zatem, że nie można orzec wobec niej wystąpienia choroby zawodowej;
- 2. przyjęcie, że organ prawidłowo dał pełną wiarę treści orzeczenia lekarskiego o braku wykazania etiologii zawodowej schorzenia skarżącej;
- 3. przyjęcie, że organ w sposób słuszny nie uwzględnił słusznego interesu skarżącej i wydał krzywdzącą decyzję bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przerzucił w sposób prawidłowy na skarżącą ciężar dowodu wykazania, że występujące u niej schorzenie ma podłoże zawodowe;
- 4. uznanie, że organ wypełnił wymogi prawidłowego zebrania materiału dowodowego, pomimo że nie zbadał liczby powtórzeń sekwencji ruchowych i stopnia ograniczenia ruchowego w trakcie sekwencji ruchu wykonywanych przy pracy, co doprowadziło do niepełnej analizy stopnia narażenia zawodowego;
- 5. uznanie, że organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy i niedostrzeżenie sprzeczności istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez uznanie że czynniki pozazawodowe ujawnione u skarżącej mogą skutecznie wykluczyć związek charakteru pracy z neuropatią rozpoznaną u skarżącej i to w taki sposób, że wykluczają wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia choroby w wyniku wykonywanej pracy;
- 6. nieodniesienie się do zarzutu skarżącej w kwestii błędnego przyjęcia przez organ dowodu w postaci międzynarodowej karty charakterystyki zagrożeń zawodowych dostępnej na stronie CIOP dla zawodu rolnika upraw polowych, podczas gdy właściwa winna być karta charakterystyki zagrożeń zawodowych dla zawodu ogrodnika terenów zieleni, co doprowadziło do analizy przez organ nieadekwatnych czynników narażenia zawodowego wobec skarżącej;
- 7. uznanie, że organ prawidłowo odmówił wiarygodności dowodowi w postaci protokołu oględzin stanowiska pracy, z którego jasno wynika, że skarżąca wykonywała czynności obciążające górne kończyny, w tym nadgarstki, a brak jest mowy o ewentualnych przerwach, na które w ocenie organu, mogła sobie pozwolić skarżąca.
Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że jest ona oparta de facto jedynie na dwóch artykułach dotyczących prawa procesowego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 106 p.p.s.a., w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności decyzji opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten wprowadza zatem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów.
Nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Zatem gdyby taki dowód był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego nieprzeprowadzenie przez sąd i wydanie orzeczenia nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., OSK 1595/04, LEX nr 489587).
Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, przypomnieć za Sądem I instancji należy, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych określa m.in. sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. Zgodnie z § 8 ust. 1 decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. WSA we Wrocławiu trafnie uznał, iż organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Rozpoznanie chorób zawodowych należy do właściwości jednostek medycznych określonych w § 5 powołanego wyżej rozporządzenia i organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia.
Orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały one wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 marca 2015r., sygn. akt II OSK 1872/13; z dnia 28 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 1567/13 – CBOSA; z dnia 24 lutego 1998r., I SA 1520/97, ONSA 1998/4/150, z dnia 23 lipca 2003r., I SA 108/03, LEX nr 160259, z dnia 24 maja 2001r., SA 1801/00,LEX nr 77663, z dnia 2 czerwca 1998r., I SA 225/98, LEX nr 45827).
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w sytuacji, gdy orzeczenie lekarskie w zakresie rozpoznania choroby zawodowej jest wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, to nie może ono budzić żadnych wątpliwości w odniesieniu do diagnozowanej jednostki chorobowej. Skarżąca była poddana badaniom lekarskim w uprawnionych jednostkach medycznych, to jest Dolnośląskim Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w W., a także w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Organy co prawda wskazały, że nie znajdują "bezspornie" związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy zawodowej, co uzasadnia uznanie jego etiologii zawodowej, jednak nie zmienia to faktu, że zespół cieśni w obrębie nadgarstka skarżącej został rozpoznany dopiero w 2015 r. – czyli 8 lat po ustaniu narażenia zawodowego. Tymczasem zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. wystąpienie udokumentowanych objawów schorzenia musi nastąpić w okresie roku.
Zgodnie zaś z art.235² k.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych.
W związku z tym zarzut niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji opierając się na aktach sprawy dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego i dokonał właściwej jego oceny. Niezasadne jest twierdzenie, że organ, a następnie Sąd, przerzucił na skarżącą ciężar dowodu wykazania, że występuje u niej schorzenie zawodowe. Zarówno bowiem organ jak i Sąd dysponował dokumentami pozwalającymi na rozstrzygnięcie tej kwestii.
Bezprzedmiotowy jest również zarzut dotyczący naruszenia art.113 p.p.s.a., który nie zawiera również uzasadnienia w skardze kasacyjnej. Przepis ten stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Co do zasady zarzut naruszenia art. 113 p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej na mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mimo że można sobie wyobrazić zarzut naruszenia art. 113, jeżeli przewodniczący nie zamknął rozprawy. Przepis art. 113 p.p.s.a. ma charakter porządkowy, bowiem określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.