Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 546/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta W., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem z dnia 2 grudnia 2005 r. J. H. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania - na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 361 ze zm.) - za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość, położoną w W. przy ul. [...], ujawnioną w księdze wieczystej KW [...].
W dniu [...] maja 2010 r. Wojewoda [...], decyzją nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę W., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności w/w nieruchomości jako zajętej pod część ulicy [...] w W., a oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] z obrębu 6-13-06 o powierzchni 608 m2 oraz [...] z obrębu 6-13-05 o powierzchni 569 m2, stanowiącej część nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...].
Następnie, J. H., M.H., D. H. i U. S. oświadczyły w piśmie z dnia 12 lipca 2010 r., że w związku z wszczętym postępowaniem administracyjnym (na podstawie wniosku złożonego w odpowiednim trybie) o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...], wskazują na swoje uprawnienia w tym postępowaniu, dołączając odpis księgi wieczystej KW nr [...] oraz akt poświadczenia dziedziczenia po R.H. z dnia 28 grudnia 2009 r. (rep. A nr [...]).
Z kolei w piśmie z dnia 17 września 2012 r. J. H. wyjaśniła, iż pismo z dnia 12 lipca 2010 r. jest doprecyzowaniem i uzupełnieniem wniosku z dnia 2 grudnia 2005 r., a nie wnioskiem wszczynającym nowe postępowanie.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], Prezydent W. rozpoznał wniosek J. H. z dnia 2 grudnia 2005 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania a decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania wnioskodawczyniom, które podpisały wniosek zawarty w piśmie z dnia 12 lipca 2012 r.
Odmawiając uwzględnienia tego ostatniego wniosku, organ stwierdził, że wniosek ten został złożony z uchybieniem terminu, przewidzianego art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 361 ze zm.), którego upływ powodował wygaśnięcie roszczenia. Organ wyjaśnił przy tym, że z treści wniosku z dnia 2 grudnia 2005 r. wynikało, iż J.H. występowała tylko we własnym imieniu a nie była pełnomocnikiem innych współwłaścicieli nieruchomości.
Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez: J. H., U. S. i M. H., Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W motywach stanowiska organ odwoławczy stwierdził, że Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie precyzują, z jakich elementów powinien składać się wniosek o ustalenie odszkodowania. Ponadto uznał, że J. H. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną część nieruchomości, który następnie, wraz z pozostałymi współwłaścicielkami, sprecyzowała w 2010 r.
W ocenie organu wojewódzkiego, Prezydent W. bezzasadnie również pominął przy zawiadomieniu stron o zebraniu pełnego materiału dowodowego, o możliwości zapoznania się z nim i wypowiedzenia, co do jego treści, pełnomocnika J.H.
Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Miasto W. niosło skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Uchylając – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a."- zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Dokonana bowiem przez Wojewodę [...] ocena merytoryczna wydanej przez organ I instancji decyzji była nieprawidłowa.
Zdaniem Sądu, złożenie wniosku przez J. H. w 2005 r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w terminie, wynikającym z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r., nie skutkowało tym, iż termin ten należało uznać za zachowany w stosunku do pozostałych współwłaścicielek, które w ww. terminie wniosku tego nie złożyły. W świetle bowiem do ww. przepisu, roszczenie współwłaściciela nieruchomości o wypłatę odszkodowania wygasa, gdy nie złożył on (lub w jego imieniu pełnomocnik) stosownego wniosku do końca 2005 r., nawet gdy wniosek taki złożyli inni współwłaściciele nieruchomości. Wynika to z podzielności prawa do odszkodowania (ustala się go bowiem w częściach przypadających każdemu z osobna współwłaścicielowi, stosownie do jego udziału w prawie) i ustawowej zasady (art. 73 ust. 4), że postępowanie o odszkodowanie wszczyna się na wniosek osoby uprawnionej.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. H., U. S. i M. H., we wniesionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- - prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 i 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym wnioski o wypłatę odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod budowę drogi publicznej zostały złożone przez: J.H., U. S. oraz M. H. po przewidzianym w ustawie terminie - 31 grudnia 2005 r., uznając, że z tego powodu doszło do wygaśnięcia ich roszczenia o odszkodowanie, a jednocześnie przyjmując, że pismo w toku sprawy było nowym wnioskiem, podczas gdy nie zawierało ono żadnego żądania, a jedynie konkretyzację zgłoszonego w ustawowym terminie żądania;
- - przepisów prawa procesowego tj. art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracji publicznej, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, właściwy do wydania w tym przedmiocie decyzji, posiada legitymację procesową do kwestionowania tej decyzji jako organ jednostki samorządu terytorialnego;
- - w konsekwencji powyższego - rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) oraz 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a. i wydanie wyroku uchylającego decyzję Wojewody mimo braku legitymacji procesowej skarżącej strony oraz braku podstaw prawnych do wydania wyroku.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące wnosiły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazywał m. in., że Prezydent W., rozpoznając sprawę, jako organ I instancji, nie miał legitymacji procesowej do zaskarżenia ww. decyzji Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniesiona zatem przez niego skarga powinna była zostać odrzucona.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku zachodziły. W rozpatrywanej bowiem sprawie występowała sytuacja, przewidziana przepisem art. 183 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a, który stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna.
Nadmienić należy, że na powyższą okoliczność zwróciły zresztą uwagę skarżące J.H., U. S. i M.H., podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a. W niniejszym bowiem przypadku Miastu W., reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta, nie przysługiwała legitymacja procesowa do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], w którym to orzeczeniu organ wojewódzki uchylił decyzję Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Naczelny Sąd Administracyjny, pragnie podkreślić, iż orzekając w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości pogląd, wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03), sprowadzający się do stanowiska, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
Stanowisko to podtrzymane zostało także w odnajdującej analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15), w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)".
Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie zatem ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy.
Należy zatem podzielić pogląd, że powiat (w niniejszym przypadku miasto na prawach powiatu), którego organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu ww. skarga powinna była zostać odrzucona, jako niedopuszczalna - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 189 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.