Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Olsztynie postanowieniem z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 129/ 15, wydanym na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), odrzucił skargę W. C. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 10 kwietnia 2004 r. H. P., działając w imieniu swej córki W. C., wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] o interwencję w sprawie zniszczenia ogrodzenia między działkami przy ul. [...] nr [...] i nr [...] w [...] oraz remontu ul. [...], w trakcie którego niewłaściwie – jej zdaniem – wyprofilowano wjazd i wyjazd z nieruchomości przy ul. [...] nr [...]. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.) w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a., uchwałą z dnia [...] grudnia 2014 r. skargę H. P. na działalność Burmistrza Miasta [...] uznała za bezzasadną. W dniu 13 stycznia 2015 r. H. P., działając w imieniu córki W. C., zaskarżyła powyższą uchwałę za pośrednictwem Rady Miejskiej w [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o ponowne i rzetelne rozpatrzenie wniosku z dnia 10 kwietnia 2014 r. Rada Miejska w [...] w dniu 13 lutego 2015 r. skargę W. C. przekazała do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.
Rada domagała się odrzucenia lub oddalenia skargi, podkreślając, że spory między współwłaścicielami nieruchomości dotyczące między innymi ustanowionej drogi koniecznej mogą być rozstrzygane jedynie przez sądy powszechne a nie organy jednostek samorządu terytorialnego.
Zdaniem WSA w Olsztynie kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w [...] nie należy do żadnej z zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Ponadto przedmiot tej uchwały nie mieści się pojęciu "sprawy z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 u.s.g. Uchwała nie stanowi bowiem rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu. Została ona podjęta po rozpoznaniu skargi w oparciu o regulacje zawarte w dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski" (art. 221 - 240 k.p.a.). Stosownie do treści art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
Tego rodzaju skarga, będąc szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika, uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani nie jest dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odpowiedź udzielona zainteresowanemu po przeprowadzeniu postępowania skargowego w trybie Działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stronie niezadowolonej z załatwienia skargi opartej na podstawie art. 227 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania takich skarg, nawet jeżeli zawiadomienie o załatwieniu skargi ma formę uchwały rady gminy (miasta). Zainicjowana skargą powszechną ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników, sprowadzająca się do ustalenia prawidłowości i terminowości ich działania oraz zbadania potrzeby podjęcia określonych czynności stanowi wewnętrzną sprawę organów.
W skardze kasacyjnej, W. C. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając naruszenie art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędne przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie sprawa ta jest sprawą z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 P.p.s.a. Wskazała, że dotyczy ona skargi na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4) bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego.
Ponadto interes prawny i uprawnienia skarżącej zostały ewidentnie naruszone w związku z bezczynnością i podjętymi uchwałami i zarządzeniami z zakresu administracji publicznej (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Wniosła, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. Ponadto domagała się zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w [...] wniosła o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie powinno się ostać, gdyż WSA w Olsztynie dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa i zasadnie odrzucił rozpatrywaną skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami rozpatrywanej skargi kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w tych granicach, Sąd uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli precyzuje art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg wymienionych w § 2 tego artykułu bądź przewidzianych w przepisach ustaw szczególnych. W myśl § 2 art. 3 P.p.s.a., w brzmieniu tego przepisu obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, skarga do sądu administracyjnego przysługiwała na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy kwestionowana przez W. C. uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] dotyczy któreś z zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. bądź czy stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni należy podzielić pogląd WSA w Olsztynie, że uchwała ta nie należy do żadnej ze wskazanych kategorii rozstrzygnięć i nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Skarga złożona przez W. C. do WSA w Olsztynie dotyczyła uchwały Rady Miasta [...] stanowiącej odpowiedź tego organu na zastrzeżenia kierowane wobec działań Burmistrza Miasta [...] w sprawie sporu między współwłaścicielami nieruchomości położonych przy ul. [...] nr [...] i nr [...] w [...]. Kwestionowana uchwała została przez Sąd I instancji właściwie oceniona jako wynik rozpatrzenia skargi złożonej w trybie przewidzianym w Dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski" (art. 221-240 k.p.a.). Art. 227 k.p.a. definiuje przedmiot skargi, którym są zarzuty co do prawidłowości działania danego organu lub podmiotu wykonującego funkcje publiczne. Ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi, co oznacza, że może być on dość szeroki. Osoba wnosząca skargę winna określić jedynie przedmiot swego niezadowolenia i wskazać podmiot, którego błędne lub nieprawidłowe – jej zdaniem – działania są powodem złożenia skargi.
Katalog naruszeń określony w art. 227 k.p.a. nie jest zamknięty, bowiem sformułowanie "w szczególności" wskazuje, że zawarte tam wyliczenie ma charakter jedynie przykładowy. Skarga może dotyczyć zarówno czynności prawnych, jak i faktycznych. Jej przedmiotem mogą być więc m.in. zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, jak również inne okoliczności, z których wynika brak satysfakcji z działań lub zaniechań wskazanych podmiotów. Pismo skierowane do organu, wskazujące na niezadowolenie osoby, która je składa, jest zatem skargą w rozumieniu Działu VIII k.p.a. Tym samym kwalifikacja zastrzeżeń kierowanych pod adresem Burmistrza Miasta [...] do Rady Miasta [...] (pismo z dnia 10 kwietnia 2014 r.) oraz udzielonej nań odpowiedzi była prawidłowa.
WSA w Olsztynie trafnie ponadto stwierdził, że skargi w rozumieniu Działu VIII k.p.a. są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym. Nie jest to postępowanie jurysdykcyjne. Zakończenie tego rodzaju postępowania następuje przez zawiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. Na takie zawiadomienie skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Sąd administracyjny nie jest bowiem właściwy ani do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką sposobu wykonywania zadań przez właściwe organy i ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w omawianym trybie.
Sąd administracyjny, o czym była mowa na wstępie, kontroluje działalność administracyjną w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tam zaś, jak wynika z treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kwestionowane formy działalności administracji publicznej nie zostały wymienione. W orzecznictwie sądów administracyjny ugruntowany jest więc pogląd, że zawiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi złożonej na podstawie art. 227 k.p.a., nie stanowi aktu ani czynności, o których mowa art. 3 § 2 P.p.s.a. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie należy do właściwości sądów administracyjnych (postanowienia NSA z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. II OSK 1633/15, z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. I OSK 1899/15 i dnia 11 lutego 2015 r. sygn. I OSK 271/15).
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie można również wywodzić z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Fakt, że skarga na działalność Burmistrza Miasta [...] została rozpoznana przez Radę Miejską w [...] w formie uchwały, nie oznacza automatycznie, że kwestionowana uchwała jest aktem podlegającym zaskarżeniu na podstawie powołanego przepisu u.s.g. Uchwała rady miasta (gminy) informująca o sposobie załatwienia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. jest takim samym zawiadomieniem jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a. W tym przypadku zawiadomienie przybiera formę uchwały, ponieważ odpowiedź udzielana jest przez organ kolegialny. Analiza art. 3 § 1-3 y P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach skarg na czynności podejmowane w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. i to niezależnie od tego, jaką formę musi przybrać udzielona skarżącemu odpowiedź na skargę złożoną na podstawie art. 227 k.p.a.
Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za chybione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.