Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 17 września 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 204/20), po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu: stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt I); uznał obowiązek Prezydenta Miasta [...] dokonania na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] zwrotu kwoty [...] złotych stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu samochodu [...] o numerze rejestracyjnym [...] (pkt II) oraz zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego:
- 1. art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a tym samym błędne uznanie, iż przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawy Ordynacja podatkowa nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie,
- 2. art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 79 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez ich niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, iż żądanie strony skarżącej nie uległo przedawnieniu, podczas gdy prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty i zwrot części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu wygasło wskutek przedawnienia zobowiązania,
- 3. art. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie poprzez jego niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, iż stronie skarżącej należy się zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł.
Z uwagi na powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt III poprzez jego zmianę polegającą na zasądzeniu od Prezydenta Miasta [...] na rzecz [...] Sp. z o. o. w [...] 207 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o. o. w [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności postępowania w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd Kasacyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach zarzutów zakreślonych przez stronę skarżącą. Te zaś nie tylko okazały się nieusprawiedliwione, ale też nie były w pełni poprawnie sformułowane. Skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem zaskarżenia i z tego tytułu przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymagają by została ona sporządzona przez zawodowego pełnomocnika (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna ma za zadanie wskazać dokładnie, które przepisy prawa zostały naruszone przez wyrok sądu I instancji oraz w jaki sposób.
Z tego powodu autor skargi kasacyjnej winien precyzyjnie określić przepis stanowiący przedmiot zarzutu, a zatem wskazać właściwą jednostkę redakcyjną danego artykułu, którą zaskarża (z podaniem ustępu, paragrafu, punktu). Naczelny Sąd Administracyjny – jako związany granicami skargi kasacyjnej - nie ma uprawnień do domyślania się, który przepis skarżący chciał zaskarżyć, ani tym bardziej do poprawiania skargi kasacyjnej poprzez konkretyzowanie zarzutów.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor sformułował zarzuty oparte jedynie ogólnie na (cyt.): "art. 115 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych" oraz (cyt.): "art. 67 ustawy o finansach publicznych" podczas, gdy oba w/w artykuły składają się z dwóch ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Mimo tych uchybień konstrukcyjnych skargi kasacyjnej obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dokonanie analizy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej celem ustalenia rodzaju naruszenia prawa i naruszonego przepisu, który wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej. W tym zakresie składy orzekające obowiązane są do kierowania się uchwałą pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. Akt I OPS 10/09. Zgodnie z nią Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu, jeśli wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego.
Biorąc pod uwagę treść argumentacji, towarzyszącej zarzutom kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tym przypadku nie ulegało wątpliwości iż zarzuty te zostały one ograniczone do art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i w takim zakresie zarzuty te zostały rozpoznane.
W analizowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego dotyczącego dopuszczalności zastosowania – przy ocenie zasadności wniosku o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu - art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) w zw. z art. 79 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.), w sytuacji, kiedy wydanie karty pojazdu i wniesienie opłaty ewidencyjnej za jej wydanie miało miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r., tj. przed dniem wejścia w życie ww. ustawy o finansach publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stwierdzając bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o odmowie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu, nie podzielił w tej kwestii stanowiska organu, jakoby ww. przepisy miały w przedmiotowej sprawie zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, iż roszczenie [...] Sp. z o.o. w [...] o zwrot kwoty [...] zł stanowiącej część uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu samochodu [...], numer rejestracyjny [...] zawarte we wniosku z dnia [...] października 2019 r., uległo przedawnieniu.
Podkreślić w tym miejscu wypada, że niniejsza sprawa jest jedną z wielu, analogicznych spraw (tak pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym), jakie rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny i w związku z tym w tej materii doszło do wykształcenia jednolitej linii orzeczniczej. Ten kierunek orzekania podziela również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt: I OSK 1309/20, I OSK 944/20, I OSK 745/20, I OSK 2424/20 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).
W przywołanych orzeczeniach zawarto zaś jednoznaczne stanowisko, iż obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powoływane przez organ w skardze kasacyjnej, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów powołanej ustawy. Regulacje tej ustawy mają bowiem zastosowanie tylko w odniesieniu do opłat pobranych od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. po wejściu w życie wskazanej ustawy.
Wyjaśnić w tym miejscu zatem trzeba, że w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, opłata za wydanie karty pojazdu stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której na mocy art. 67 ust. 1 znajdują zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Jak wynika zaś z art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy on wyłącznie spraw "w toku", a nie już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidział decyzyjnego trybu załatwienia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się przy tym, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", która powinna zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Regułą w tym zakresie nie może być jednak automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie. Pod uwagę należy brać także skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06).
W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, tj. niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2014 r. (sygn. akt I OSK 2163/12), zauważając, że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. tej ustawy, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw.
Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 ust. 1 tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania wynikających z niej terminów przedawnienia. Taka jednak wykładnia wymienionych przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia (por. wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. I OSK 3045/12 i z 5 lutego 2014 r. I OSK 2128/12).
Podkreślić też trzeba, że stanowisko to zaaprobował Sąd Najwyższy, stwierdzając w uchwale z 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt III CZP 24/12), że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, stanowi – w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych – środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 333/17).
W świetle powyższego należy zatem stwierdzić, że opłaty za wydanie karty pojazdu, stanowiące, w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, niepodatkowe należności budżetowe, ustalane w drodze decyzji administracyjnej, do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 67 ust. 1 ustawy), dotyczą tylko tych opłat, które zostały pobrane po dniu 1 stycznia 2010 r. Zgodzić się więc należy z Sądem Wojewódzkim, że sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu (tak jak w przedmiotowej sprawie), powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych, co w konsekwencji oznacza, że tego rodzaju nadpłata nie jest nadpłatą w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej i nie znajduje do niej zastosowania przepis art. 79 § 2 tej ustawy, zgodnie z którym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.
Z tych też względów, zarzuty naruszenia art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 79 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa były chybione.
Nie był również zasadny zarzut naruszenia § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie poprzez jego niezastosowanie. Przedmiotem niniejszego postępowania była bowiem sprawa zainicjowana skargą na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawy tej kategorii nie są zaliczane do spraw dotyczących należności pieniężnych, a więc opłaty za czynności adwokatów prawidłowo ustalono są w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiadał prawu i - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.