Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2015r., sygn. akt I SA/Wa 709/15, w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]; w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w pkt 3. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Ł. kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1954 r., nr [...], stwierdzono m.in. przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w gromadzie [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność A. B. i P. B. Orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. wydano na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318) i dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339).
Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, po rozpatrzeniu wniosków A. B., J. H., M. H., A. W. i I. H. stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1954r. w części dotyczącej wskazanej nieruchomości.
Wnioskiem z dnia 14 lipca 2007 r. Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. wystąpiło o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, wskazując, iż nie brało bez własnej winy udziału w postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 502/10, stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium odmawiających uchylenia decyzji z [...] stycznia 2007 r., wydanych w obu instancjach we wznowionym postępowaniu, wywodząc brak właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych do orzekania w sprawach o przejęcie na własność Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.
W związku z powyższym wyrokiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., przekazało wniosek Skarbu Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewodzie Małopolskiemu jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia.
Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] stycznia 2007r. i we wznowionym postępowaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Kolegium.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego oraz stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] stycznia 2007 r. została wydana z naruszeniem prawa w zakresie, w jakim Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. nie brał udziału w postępowaniu i nie uchylił jej z powodu upływu okresu 5 lat od dnia jej doręczenia.
Minister nie podzielił poglądu Wojewody co do statusu Lasów Państwowych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1954 r. Organ uznał, że Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. są stroną postępowania nadzorczego. Wskazał również, że uchylenie decyzji Kolegium jest jednak niemożliwe, gdyż upłynął już okres 5 lat od dnia jej doręczenia.
Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. wniosło skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając tej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę orzeczenia przez przyjęcie, że decyzja SKO w Nowym Sączu nie może być uchylona z powodu upływu okresu pięciu lat od dnia jej doręczenia, skoro Nadleśnictwo nie było stroną w tym postępowaniu z przyczyn ewidentnie zawinionych przez organ, nie ma terminu doręczenia. Ponadto zarzucono naruszenie art. 146 § 1 K.p.a. w zw. z art. 109 K.p.a. przez pominięcie faktu, że skoro decyzja SKO została wydana z naruszeniem prawa w zakresie nie brania udziału przez Nadleśnictwo w postępowaniu, to fakt ten winien również dotyczyć wydania i doręczenia decyzji, jako efektu tego postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2015r., sygn. akt I SA/Wa 709/15, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 lutego 2015 r. oraz decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 12 kwietnia 2012 r., nr WS.III.7515.2.92.2011.IBX.
Sąd wskazał, że z art. 150 § 1 i art. 149 K.p.a. wynika, że organem właściwym do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną samorządowego kolegium odwoławczego jest tylko to kolegium, a nie wojewoda, gdyż jest to organ administracji rządowej. Sąd podkreślił, że żaden ze wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje Wojewodzie kompetencji do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją samorządowego kolegium odwoławczego. Wznowienie zatem przez Wojewodę Małopolskiego postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu i wydanie decyzji na podstawie art. 151 K.p.a. w stosunku do decyzji tego Kolegium czyni tę decyzję nieważną z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., jako wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości.
W ocenie Sądu I instancji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego, powinien uchylić decyzję Wojewody z powodu jej nieważności, umorzyć postępowanie wznowieniowe przed tym organem i na tym swoje rozstrzygnięcie zakończyć. Sąd wskazał, że chociaż Minister, decyzję Wojewody uchylił, to uczynił to z przyczyn merytorycznych, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem orzekł co do istoty sprawy.
Zdaniem Sądu I instancji organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie niewłaściwie zrozumiały wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 502/10. W wyroku tym – który dotyczył skargi Nadleśnictwa Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wydaną na skutek wznowienia przez to Kolegium postępowania, zakończonego jego decyzją z [...] stycznia 2007 r. – Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1954 r. jest Wojewoda Małopolski. W wyniku tego prawomocnego rozstrzygnięcia, zatem z wiążącą mocą prawną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu powinno we właściwym trybie – stwierdzenia nieważności z uwagi na brak właściwości – wzruszyć swoją decyzję, a sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1954 r. przekazać Wojewodzie Małopolskiemu, który powinien ją rozpoznać dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 709/15, skargę kasacyjną wniosła J. H., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez:
- a) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego wskutek dokonania odmiennej oceny prawnej odnośnie organu właściwego do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, która to ocena prawna jest odmienna od oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Kr 502/10, który uznał, iż Wojewoda Małopolski jest organem właściwym do prowadzenia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o stwierdzeniu nieważności orzeczenia o przejęciu mienia;
- b) stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji pomimo tego, że Wojewoda Małopolski wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. w wyniku rozpoznania sprawy w postępowaniu wznowieniowym, kierując się wskazaniami oraz oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 502/10, który stwierdził, że to Wojewoda Małopolski, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, jest organem właściwym do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 502/10 wskazał na organ właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO w Nowym Sączu stwierdzając, że organem tym jest Wojewoda Małopolski. Dokonując w tym zakresie jednoznacznej oceny prawnej Sąd zawarł w wyroku wskazówki co do dalszego postępowania podając, że wniosek o wznowienie postępowania winien rozpatrzyć Wojewoda Małopolski. Ocena ta i wskazania na mocy art. 153 p.p.s.a. zachowały moc wiążącą. Sąd I instancji, wbrew wiążącej w sprawie ocenie prawnej i wskazaniom uznał, że organy postąpiły niewłaściwie.
Na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie i pełnomocnik Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi poparli skargę kasacyjną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Ł., reprezentowane przez adwokata, wniosło oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz Nadleśnictwa Ł. od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podzielono stanowisko co do właściwości organów w postępowaniu wznowieniowym wyrażone w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem, przy jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że decyzje podlegające w niniejszej sprawie ocenie Sądu I instancji zostały wydane w postępowaniu wznowieniowym, bowiem Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., na wniosek Skarbu Państwa Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Ł. z dnia 14 lipca 2007 r., wznowił postępowanie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] stycznia 2007 r. – w której orzeczono o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1954 r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie [...], powiat g., stanowiącej w dacie przejęcia własność A. B. i P. B. – i we wznowionym postępowaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Kolegium.
Zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Natomiast § 2 tego artykułu stanowi, że jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania. Z przepisów tych wynika, że organem właściwym do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną samorządowego kolegium odwoławczego jest tylko to kolegium. Nie jest natomiast takim organem wojewoda, jest to bowiem organ administracji rządowej, żaden ze wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje mu kompetencji do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją samorządowego kolegium odwoławczego. Wznowienie zatem przez Wojewodę Małopolskiego postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu i wydanie decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. w stosunku do decyzji tego Kolegium, czyniło tę decyzję nieważną z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., jako wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości, na co słusznie wskazał Sąd I instancji.
W konsekwencji zasadnie też zakwestionowana została zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako również wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Skoro bowiem wznowienie postępowania nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości i dotknięte było wadą nieważności, w tym trybie również Minister nie mógł orzekać co do istoty sprawy, tj. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 k.p.a. Stwierdzając nieważność obu decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 145 § 2 pkt 2, ani art. 153 p.p.s.a.
Kwestionowane w skardze kasacyjnej orzeczenie w pełni uwzględnia ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 502/10. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, orzekające w sprawie organy administracji publicznej błędnie odczytały wskazania wynikające z tego wyroku. Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu powinno w trybie stwierdzenia nieważności wzruszyć swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2007r., a następnie sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1954 r. przekazać do rozpatrzenia Wojewodzie Małopolskiemu. Błędem Samorządowego Kolegium było więc przekazanie wniosku o wznowienie postępowania co do własnej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewodzie Małopolskiemu.
Rację ma skarżąca kasacyjnie, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 502/10, powyższe wskazania nie zostały zawarte w sposób bezpośredni, jednak wynikają one w oczywisty sposób z wywodów Sądu. Sąd podał tam m.in., że "wszystkie decyzje wydane w ramach trybu weryfikacyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze obarczone są kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. (...)". Ponadto stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. jest wojewoda.
Dopóki więc istnieje w obrocie prawnym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdzająca – z naruszeniem przepisów o właściwości – nieważność powołanego orzeczenia Prezydium, to oczywistym jest, że w pierwszej kolejności, należy tę decyzję wyeliminować z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, a następnie sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1954 r. winien rozpatrzeć Wojewoda Małopolski jako organ właściwy w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.