Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Po 594/19 odrzucił skargę F. K., R. J., D. J., L. M., E. D. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] maja 2019 r., Nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu [...] maja 2019 r. Rada Miasta K., powołując przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 – dalej "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. – dalej "u.g.n."), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zbycia zabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Miasta K., położonej w K. obręb C., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], o powierzchni 0,4715 ha. Zapis § 1 uchwały stanowi o wyrażeniu przez Radę Miasta zgody na zbycie opisanej nieruchomości w drodze przetargu, zapis § 2 stanowi o wyrażeniu zgody na nieodpłatne obciążenie służebnością gruntową przechodu i przejazdu tej nieruchomości na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], zapis § 3 stanowi o powierzeniu wykonania uchwały Prezydentowi Miasta K., zapis § 4 stanowi o wejściu w życie uchwały z dniem jej podjęcia.
Na w/w uchwałę F. K., R. J., D. J., L. M., E. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu żądając jej uchylenia. Podnieśli, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 0,4715 ha, jest zabudowana. Powierzchnia użytkowa zabudowy wynosi ok. 1.200 m2 i składa się na nią szereg pawilonów handlowo-usługowych. F. K. podał, że od ponad 30 lat, a następnie od co najmniej 2010 r. wspólnie z innymi przedsiębiorcami ubiegają się o możliwość wykupu od Urzędu Miasta w K. nieruchomości, w tym lokali o charakterze usługowo-handlowym położonych w K. przy ul. [...], w których prowadzą działalność gospodarczą.
Skarżący wyjaśnili, że dostrzegając konieczność architektonicznej i celowościowej zmiany tej nieruchomości, usytuowanej w reprezentacyjnej części miasta K., zawarli umowę założenia spółki z o.o., której zamiarem było wykupienie gruntów i posadowienie na niej nowoczesnego budynku, który w części parterowej posiadałby przeznaczenie m.in. na aktywizację gospodarczą, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na ten cel zamierzali wykorzystać środki własne oraz pozyskane z ewentualnych projektów unijnych. W tym celu przygotowano i przedłożono Prezydentowi Miasta K. dokumentację zawierającą plan zagospodarowania przedmiotowego terenu wraz z naniesionym projektem budynku.
Skarżący wyjaśnili, że od wielu lat, bez powodzenia, toczyły się z Prezydentem K. oraz z udziałem jego merytorycznych współpracowników rozmowy dotyczące przyszłości całej nieruchomości i lokali usytuowanych przy ul. [...], w tym jej sprzedaży na rzecz skarżących. Wskazano, że pismem z 18 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta K. przedłożył informację o swojej koncepcji zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Następnie pismem z 21 marca 2014 roku zostali poinformowani przez Prezydenta o potwierdzeniu woli sprzedaży przedmiotowej nieruchomości najemcom – w trybie bezprzetargowym.
Skarżący wyjaśnili, że podjęli kosztowne działania, co wynikało z faktu, iż prowadzona działalność to jedyne źródło ich utrzymania. Przez kilka lat byli zwodzeni różnymi obietnicami. Zdaniem skarżących sprzedanie terenu prywatnej osobie jest niekorzystne dla miasta, prowadzi do zubożania mienia państwowego i wzbogacanie wybranej grupy lokalnych notabli funkcjonujących na rynku nieruchomości. Na koniec skarżący podnieśli, że posiadają interes faktyczny i prawny uzasadniający zaskarżenie przedmiotowej uchwały.
Odpowiadając na skargę Rada Miasta K. (działający w jej imieniu Prezydent Miasta K.) wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu podniesiono, że Miasto K. jako właściciel nieruchomości przy ul. [...] w K., na podstawie powołanych w zaskarżonej uchwale przepisów, ma prawo do jej zbycia na warunkach określonych w tej uchwale. Organ przyznał, że opisane w skardze działania władz Miasta w stosunku do dotychczasowych najemców są prawdziwe, lecz ich zasoby finansowe i kredytowe nie pozwalają na dokonanie przez nich wykupu lokali, tym bardziej, że obiekt będący przedmiotem tej skargi jest w znacznym stopniu zdekapitalizowany. Wskazano, że wszyscy najemcy mając zawarte umowy najmu na czas nieokreślony z ustawowym terminem ich wypowiedzenia, bądź na czas określony, muszą się liczyć z tym, że właściciel może je wypowiedzieć, bądź w przypadku umów na czas określony, nie przedłużyć ich na dalszy okres.
W tym stanie rzeczy obecne władze Miasta zadecydowały o tym, aby nieruchomość została zbyta w drodze przetargu. Jak wynika to z treści uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, przetarg ten będzie zorganizowany wspólnie z [...] sp. z o.o. w K., gdzie jedynym udziałowcem jest Miasto K. Jednocześnie podkreślono, że Miasto K. nie ma zamiaru pozostawić dotychczasowych 14 najemców bez żadnej alternatywy. Z przedsiębiorcami spotykał się Zastępca Prezydenta i przedstawił im propozycję wynajmu pomieszczeń przy [...] – także centrum tzw. Nowego K., a więc o podobnej lokalizacji i to spotkało się w znacznej części z ich akceptacją. Pozostałym osobom mają być zaproponowane inne lokalizacje, tym bardziej, że sprawa ewentualnej procedury opuszczenia dotychczasowych pomieszczeń nie nastąpi tak szybko, z uwagi na procedury przetargowe, rozpoczęcie etapu projektowania, itp.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Po 594/19 odrzucił skargę.
Sąd wskazał, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków: publicznoprawnego charakteru zaskarżonej uchwały oraz naruszeniu postanowieniami uchwały interesu prawnego wnoszącego skargę. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarżący nie zdołali wykazać, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszyły ich interes prawny. Sąd podkreślił, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków.
Skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia o charakterze aktualnym, a nie hipotetycznym i przyszłym. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. W tej sytuacji nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie legitymuje do jej rozpoznania, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis.
Sąd I instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący jako najemcy pawilonów handlowych w budynku zlokalizowanym na nieruchomości, która w świetle zaskarżonej uchwały ma zostać przeznaczona do sprzedaży, nie są legitymowani do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Posiadanie nieruchomości na podstawie umowy najmu nie rodzi bowiem po stronie skarżących interesu prawnego, lecz wyłącznie interes faktyczny. Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że sądową kontrolę mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie (na podstawie umowy i w czasie jej obowiązywania). Najemca ma jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do zaskarżenia uchwały.
Sąd podkreślił, że art. 37 ust. 1 u.g.n. ustanawia zasadę sprzedaży nieruchomości (lub oddania ich w użytkowanie wieczyste) w drodze przetargu, natomiast o odstępstwach od tej zasady stanowi art. 37 ust.
- 2. Skarżący nie odpowiadają zaś żadnej z przesłanek określonych w przepisie art. 37 ust. 2 pkt 1-21 u.g.n., zatem nie przysługuje im pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości w trybie bezprzetargowym.
Skoro zatem zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego ani uprawnienia skarżących, to stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu.
Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniósł F. K., zastępowany przez adwokata, zaskarżając to postanowienie w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W piśmie uzupełniającym, zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu przez Sąd, że uchwała nr [...] Rady Miasta K. nie narusza interesu prawnego skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podjęta uchwała wywoła negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego. Podkreślono, że od dłuższego czasu był on informowany o tym, że przedmiotowa nieruchomość zostanie sprzedana najemcom w trybie bezprzetargowym. W związku z tym skarżący poczynił znaczne nakłady celem przygotowania się do realizacji wspólnej inwestycji. Uchwała Rady Miasta K. zniweczyła te plany i pozbawiła skarżącego, a także innych najemców, ich jedynego źródła utrzymania jakim była prowadzona tam działalność gospodarcza. Wskazano, że istnieje związek pomiędzy uchwałą a sytuacją prawną skarżącego, gdyż uchwała pozbawia go konkretnego uprawnienia, poprzez uniemożliwienie realizacji planów związanych z działalnością na nieruchomości. Istnieje więc realny związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Przechodząc do rozpoznania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu.
Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny. Jest on realizowany poprzez wykonanie aktu organu gminy z zakresu administracji publicznej (uchwały, zarządzenia), które to wykonanie odbywa się w formach nie tylko administracyjnych, ale także cywilnoprawnych. To zaś, czy podmiot ma prawo do tak rozumianej korzyści oraz czy nie doszło do pozbawienia go tego uprawnienia, jest oceniane w postępowaniu ze skargi na akt organu gminy z zakresu administracji publicznej.
Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba mieć na względzie, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać, że zaskarżana uchwała godzi w tak rozumiany interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, w rezultacie prowadząc do zmiany lub uszczuplenia jej sfery prawnej (do zniesienia, ograniczenia lub uniemożliwienia korzystania z prawa). Naruszony interes musi być bezpośredni, aktualny i realny. W związku z tym, przyjmuje się, że do wniesienia skargi nie uprawnia istnienie jedynie potencjalnego zagrożenia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 140 k.c. gmina może korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego – na co zasadnie wskazywał już Sąd I instancji. Przypomnieć natomiast należy, że Rada Miasta K. w zaskarżonej uchwale nr [...] z [...] maja 2019 r.: w § 1 wyraziła zgodę na zbycie w drodze przetargu zabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Miasta K. położonej w K., obręb C., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], o powierzchni 0,4715 ha; w § 2 wyraziła zgodę na nieodpłatne obciążenie służebnością gruntową przechodu i przejazdu nieruchomości stanowiącej własność Miasta K., położonej w K. obręb C., ozn. w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w K. obręb C. ozn. w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]; w § 3 wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta K. Mając na uwadze powyższe oraz powołując się na uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, należy wskazać, że na etapie decydowania, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży, nie chodzi jeszcze o wykonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma wyzbyć się własności określonej nieruchomości.
Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także administracyjnoprawnym zawartym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest, na tym etapie, niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy rozstrzyga bowiem o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych.
Mając na uwadze powyższe rozważania, należy mieć na względzie brzmienie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. po nowelizacji dokonanej w 2015 r. Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. dodała bowiem w art. 58 § 1 p.p.s.a. nową przyczynę odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Istotne znaczenie powyższej zmiany polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, aktualnie sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego.
Oznacza to, że sąd administracyjny nadal bada, czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmianie uległa jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony.
Wobec powyższego, kluczowym w rozpoznawanej sprawie jest pytanie, czy interes prawny skarżącego kasacyjnie został naruszony zaskarżoną uchwałą Rady Miasta K. Swój interes prawny wywodzi on z faktu, że jest najemcą pawilonów handlowych w budynku zlokalizowanym na nieruchomości, która w świetle zaskarżonej uchwały ma zostać przeznaczona do sprzedaży.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., do kwestionowania uchwały Rady Miasta K. nr [...] z [...] maja 2019 r. Skarżący powinien bowiem wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją i to nie tylko sytuacją faktyczną. Przy czym związek ten powinien istnieć w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały i powodować następstwo w postaci pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków, mających oparcie w przepisach prawa materialnego.
Natomiast skarżący kasacyjnie na żadnym etapie postępowania nie podał, na jakiej podstawie prawnej opiera swoje roszczenie o wykup przedmiotowej nieruchomości. Sama tylko okoliczność, że wynajmuje on pawilony handlowe znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości oraz to, że wspólnie z innymi przedsiębiorcami ubiega się o możliwość wykupu od Urzędu Miasta w K. przedmiotowej nieruchomości, nie mogą być traktowane jako podstawa do uznania, że naruszony został jego interes prawny. Należy bowiem odróżnić interes prawny od interesu faktycznego. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie posiada jedynie interes faktyczny. Jest to stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać normy prawa materialnego, z której wywodzi ten interes. O interesie faktycznym można mówić jedynie przez pryzmat subiektywnych odczuć jednostki, a ewentualna kwalifikacja prawna tego interesu ma znaczenie wtórne.
Wobec tego nie można uznać za skutecznego argumentu skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, gdyż zaskarżona uchwała zniweczy jego plany dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej.
Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że najemca ma jedynie interes faktyczny, który nie daje podstawy do zaskarżenia w/w uchwały. Sąd ten trafnie też wskazał, że skarżący nie odpowiada żadnej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które stanowią o odstępstwach od zasady sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu. Wobec tego nie przysługuje mu pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości w trybie bezprzetargowym.
Skarżącemu kasacyjnie nie przysługują też żadne prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, które podlegałyby ochronie. Tym samym uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. nie narusza jego interesu prawnego. To zaś oznacza, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.