Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 413/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę B. P. na sprecyzowaną w sentencji uchwałę Rady Miejskiej w G., uznając iż jest ona niedopuszczalna. Wskazując na treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), wywiódł bowiem, iż określona przez ustawodawcę kognicja sądu administracyjnego nie znajduje zastosowania w sprawie skargi na uchwałę stanowiącą odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bowiem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] stycznia 2016 r. Zaskarżona uchwała stanowi jedynie odpowiedź na wezwanie skarżącej.
Zarówno ta uchwała, jak i samo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, są czynnościami procesowymi mającymi istotny wpływ na zachowanie procedury zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego (art. 53 § 2 P.p.s.a.). Uchwała taka nie może zatem zostać zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym albo innego przepisu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji zaskarżonego postanowienia.
W skardze kasacyjnej B. P. zarzuciła mu naruszenie prawa procesowego, tj.:
- 1) art. 49 § 1 i 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie wyjaśnień dotyczących występujących w skardze rozbieżności i wskazanie właściwego oznaczenia zaskarżonej uchwały, nierozpoznanie skargi zgodnie z jej treścią, która wyrażała intencje autora;
- 2) art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem;
- 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewykonanie przez Sąd I instancji jego dyspozycji, pomimo iż zachodziły ku temu przesłanki dotyczące braku uznania, iż złożoną skargę należy potraktować, jako skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] stycznia 2016 r.;
- 4) § 1 w zw. z § 4 w zw. § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu poprzez nierozstrzygnięcie o kosztach pełnomocnika z urzędu, mimo złożonego przez niego wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, z oświadczeniem, że nie zostały one uiszczone w całości ani w części.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania - włącznie z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wg norm przepisanych, a w przypadku nieobciążenia przez Sąd skarżonego organu kosztami procesu, przyznanie w/w kosztów od Skarbu Państwa, oświadczając że nie zostały one uiszczone w całości ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca, działająca jeszcze wówczas bez profesjonalnego pełnomocnika, wskazała iż wnosi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], zaskarżając ją w całości i domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] stycznia 2016 r. Z uwagi na treść skargi jednoznacznie z niej wynika, iż główną intencją skarżącej było zaskarżenie uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Potwierdza to wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności w/w uchwały oraz uzasadnienie skargi, które zawiera twierdzenia i zarzuty dotyczące przede wszystkim uchwały nr [...].
Ponadto pismem uzupełniającym z dnia [...] czerwca 2016 r. ustanowiony w niniejszej sprawie pełnomocnik z urzędu, sprecyzowała petitum skargi w ten sposób, że zaskarżyła w całości uchwałę nr [...] zarzucając jej naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 238 § 1 K.p.a., w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Pomimo występujących w skardze wyżej wymienionych rozbieżności, Sąd I instancji nie wezwał skarżącej do ich usunięcia, złożenia wyjaśnień oraz właściwego oznaczenia zaskarżonej uchwały, jak również nie wziął pod uwagę treści pisma uzupełniającego skargę, w którym pełnomocnik z urzędu właściwie oznaczyła zaskarżaną uchwałę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina G. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej cofnęła zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, powodujące że zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać.
Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny przedmiotu zaskarżenia, bo on determinuje właściwość sądu administracyjnego i ma wpływ na ocenę zasadności odrzucenia skargi w sprawie. Wedle skarżącej kasacyjnie odrzucenie skargi ze względu na przyjęcie przez Sąd I instancji, iż zaskarżonym aktem była uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], było błędne, bo w istocie zaskarżona w sprawie została uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...].
Podnieść należy, iż ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w art. 101 ust. 1 przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał podjętych przez organy gminy. Określa on że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak głosi art. 101 ust. 3 cytowanej ustawy, w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Skargę na uchwałę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 i art. 54 § 1 P.p.s.a.).
Z powyższego wynika, że uchwała organów gminy, dotycząca wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, ma jedynie charakter procesowy, jest elementem trybu zaskarżania uchwał określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, warunkuje możliwość zaskarżenia uchwały i termin do wniesienia skargi, a nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy. Taki akt organu gminy nie podlega kontroli sądów administracyjnych, bowiem nie mieści się we właściwości rzeczowej tych sądów określonej w art. 3 P.p.s.a., co słusznie stwierdził Sąd meriti. Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznaje jednak zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez ten Sąd art. 49 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. niewezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniesionej skargi, poprzez wyjaśnienie występujących w niej rozbieżności co do przedmiotu zaskarżenia.
Skarżąca wskazała co prawda w petitum skargi, iż dotyczy ona uchwały nr [...], jednakże w dalszej jej części podniosła, iż domaga się stwierdzenia nieważności nie tylko tej uchwały, ale również uchwały nr [...]. Ponadto z treści uzasadnienia skargi wynika, iż podniesione w niej zarzuty dotyczą głównie Burmistrza Miasta i Gminy G. będących przedmiotem uchwały nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działania tego organu, a nie uchwały nr [...]. Skarga wymagała takiej reakcji Sądu zwłaszcza dlatego, że została sporządzona osobiście przez stronę. Potwierdza tę konkluzję treść pisma pełnomocnika skarżącej z [...] czerwca 2016 r., w którym sprecyzowano, że skarżąca zaskarża w całości uchwałę nr [...].
Mając na uwadze treść art. 57 § 1 P.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy oraz określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Przepis ten, regulując wymogi skargi, wskazuje jednoznacznie, że dla kompletności tego środka wymagane jest m.in. precyzyjne wskazanie zaskarżonego aktu. W sytuacji zaś, gdy w samej treści skargi istniała rozbieżność co do tego, który akt wydany w toku prowadzonego postępowania zostaje zaskarżony - tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - Sąd I instancji powinien był, na podstawie art. 49 § 1 P.p.s.a., wezwać stronę o uzupełnienie dostrzeżonego braku lub wyjaśnienie powstałej rozbieżności.
W świetle przedstawionych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pominięcie przez Sąd meriti tej czynności stanowiło uchybienie, które nie tylko mogło, ale miało, istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem uwzględnić, że od tego, którą z ww. uchwał chciała zaskarżyć B. P. zależy dopuszczalność skargi w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (jego właściwość). Potwierdza to zatem konieczność precyzyjnego określenia, czy strona wnosi skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), czy też na uchwałę będącą jedynie odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Dodatkowo konieczność takiego wezwania uzasadniała treść art. 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań.
Zatem zaskarżone postanowienie, jako przedwczesne i zapadłe z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., podlegało uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Rzeczą Sądu meriti będzie rozpoznanie skargi na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] stycznia 2016 r., bo tak skarga została już sprecyzowana. Jednocześnie na zasadzie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. umorzył postępowanie kasacyjne w zakresie wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu skarżącej kasacyjnie poniesionych przed Sądem I instancji, a to wobec cofnięcia skargi kasacyjnej i niewystąpienia przesłanek niedopuszczalności cofnięcia ujętych w art. 60 zd. trzecie tej ustawy, jako że brak substratu zaskarżenia doprowadziłby do odrzucenia skargi kasacyjnej w tym zakresie.
O kosztach postępowania nie orzekł, ponieważ unormowanie zawarte w art. 203 i 204 P.p.s.a. dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania nie odnosi się do postanowień uwzględniających skargę kasacyjną na postanowienia sądów pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, tj. o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania (patrz: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OZ 583/09 – Lex 552909; 2 października 2008 r. sygn. akt I FSK 1478/08 – LEX 527742; 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSK 360/08 – [numer dowodu zakryty]; 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 559/07 – LEX 55907, 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 56/07 – Lex 471008, 25 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 552/05 – ONSAiWSA 2006/1/17). W takim przypadku obowiązują ogólne zasady ponoszenia kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 199 i art. 200 P.p.s.a.). Oznacza to, że koszty postępowania kasacyjnego w takich wypadkach podlegają rozliczeniu w zależności od wyniku postępowania ze skargi w rozumieniu przepisów art. 199 - 200 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł również o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako że w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.
- - ---------------------- 2