Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r. oddalił skargę K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 28 lutego 2020 r. nr SKO PSŚ/41.5/466/2020/2846/AO w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z 6 lutego 2020 r. Prezydent Miasta M., działając na podstawie art. 3 pkt 10 i pkt 11, art. 17 ust. 1 do 4, art. 20 ust. 3, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako: u.ś.r.), odmówił K. H. (dalej skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką Z. H., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. stanowi negatywną przesłankę do przyznania uprawnień do wnioskowanego świadczenia.
Decyzją z dnia 28 lutego 2020 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium w całości podzieliło stanowisko przedstawione przez organ pierwszej instancji, że przeszkodą do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania świadczenia emerytalnego. Przepis art. 17 w ustępie 5 zawiera negatywne przesłanki, spełnienie których skutkować musi odmową przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wśród tych przesłanek w pkt 1a ustawodawca wymienił m.in. prawo do emerytury. Skoro zatem z przedłożonych dokumentów wynika, że strona ma ustalone prawo do emerytury od dnia 1 września 1990 r., która została obecnie zwaloryzowana do kwoty 1391,08 brutto, to z tego powodu nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie różnicy pomiędzy wysokością tego świadczenia a pobieraną emeryturą.
Skarżąca wniosła skargę na wymienioną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w uzasadnieniu podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga co do zasady nie jest uzasadniona, choć motywy organów nie są w pełni przekonujące. W uzasadnieniu wskazał na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., uznając, że nie można stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.
Sąd I instancji przywołał stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Zdaniem Sądu I instancji, nie należy jednak pomijać, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Faktem jest, że przepis ten nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki; warunkiem jest jednak, by stan ten w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał.
Skarżąca tymczasem, jak wynika z wniosku, urodziła się w 1946 r. Zatem jest osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m. in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy, a przynajmniej nie wykazała, by było inaczej, tzn. by była zdolna i miała możliwość podjęcia dodatkowej pracy, czyli by mogła "dorobić" sobie do emerytury. W szczególności nie przedłożyła żadnego zaświadczenia lekarskiego z zakresu medycyny pracy, z którego jasno wynikałaby zdolność podjęcia legalnego, rejestrowanego zatrudnienia, nie można zatem ustalić i przyjąć, że w przypadku skarżącej następuje rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. H. wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie uzasadnia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o pobieraną emeryturę, co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § pkt 1 lit. a P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd I instancji słusznie zanegował poprzestanie przez organy na wynikach wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wskazując na konieczność posłużenia się wykładnią systemową, celowościową i funkcjonalną. Trafnie w tym względzie uznał, że "nie można stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne."
Nie można natomiast podzielić przedstawionego przez Sąd I instancji rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, ma prawo wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Swój wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, a samo zawieszenie tegoż prawa skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Wyżej przedstawione zapatrywanie zgodne jest ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym już w wielu wyrokach (vide: wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Aktualnie uznać je należy za niekwestionowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Niewątpliwie dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie sposób pominąć treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. w świetle którego istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie można jednak podzielić stanowiska Sądu I instancji, który zawarty w tym przepisie wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oceniał wyłącznie przez pryzmat wieku skarżącej. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca wprowadzając w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie posłużył się formalnymi kryteriami, np. kryterium wieku opiekuna.
Tym samym zdolność do zatrudnienia, podjęcia pracy, prowadzenia działalności gospodarczej, czy też podejmowania pracy zarobkowej na podstawie różnych tytułów prawnych co do zasady (z wyłączeniem szczególnych zawodów co wynika z przepisów szczególnych) nie została ograniczona, ani wyłączona z uwagi na wiek. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku (powyższa kwestia była przedmiotem wyroków NSA z dnia: 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1787/11, 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2304/20). Należy w tym względzie zwrócić też uwagę na pewną niekonsekwencję w argumentacji Sądu, który z jednej strony wskazując na wiek wnioskodawczyni i związane z nim możliwości fizyczne i zdrowotne stwierdza, że wyłączona jest z rynku pracy z drugiej zaś można wnioskować, że dopuszcza spełnienie przez wnioskodawczynię przesłanki rezygnacji z zatrudnienia jeżeli przedłożyłaby stosowne zaświadczenie lekarskie z zakresu medycyny pracy.
Sąd I instancji całkowicie przy tym pomija, że wnioskodawczyni na żadnym etapie sprawy nie była informowana o potrzebie przedłożenia tego rodzaju dokumentów, gdyż organy administracji przyjęły inną podstawę prawną rozstrzygnięcia i nie prowadziły żadnego postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Sąd I instancji całkowicie również pominął wielokrotnie podnoszoną przez skarżącą kwestię jej przejścia na wcześniejszą emeryturę ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawną córką. W sprawie zaniechano zbadania czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia na zasadach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. nr 28 poz. 149, dalej rozporządzenie z 1989 r.), obowiązującym w okresie kiedy skarżąca przeszła na wcześniejszą emeryturę (§ 1 ust. 1).
Jeżeli zaś przyznano skarżącej prawo do wcześniejszej emerytury na podstawie rozporządzenia z 1989 r. i jej opieka nad córką trwa nieprzerwanie od tego czasu, to niewątpliwie zaistniał związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jak bowiem sam zauważył Sąd I instancji przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki; warunkiem jest jednak, by stan ten w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach co najmniej przedwcześnie jako jedyną przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia przyjął, że skarżąca z racji wieku (74 lata), nie może być zaliczona do kręgu osób, które rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).
Powyższe względy zadecydowały o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta M. z 6 lutego 2020 r., o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na zasadzie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.