Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2809/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 934/13 oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie poczynił następujące rozważania faktyczne i prawne.

Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej L., decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu L. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] o pow. 727 m2, zajętą pod publiczną drogę gminną - ul. [...] oraz oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] o pow. 623 m2, zajęta pod publiczną drogę gminną - ul. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 2 września 2005 r. E. K. i M. K. wnieśli o ustalenie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość.

Starosta Powiatu L. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] ustalił na rzecz E. K. i M. K. odszkodowanie za ww. nieruchomość w wysokości 292 671,00 zł. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", a decyzję oparto na operacie szacunkowym z dnia 21 marca 2012 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Od decyzji tej odwołała się Gmina Miejska L., kwestionując sporządzony operat szacunkowy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu L. z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Wojewoda Mazowiecki zaznaczył, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że decyzjami Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzono nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonych w jednostce ewidencyjnej L. w obrębie [...], oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 727 m2, zajęta pod część ulicy [...] o pow. 623 m2, zajęta pod część ulicy [...] Organ odwoławczy podniósł także, że wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy za przedmiotową nieruchomość złożony został do Starosty L. w terminie ustawowym.

Oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda Mazowiecki uznał, że może on stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Organ odwoławczy wskazał, że autorka operatu W. K. właściwie zastosowała metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem", dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 727 m² w obrębie ewidencyjnym [...]oraz działka nr [...] o pow. 623 m² w obrębie [...] kierowała się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. W operacie szacunkowym W. K. wyjaśniła, że na analizowanym rynku lokalnym obejmującym teren powiatu l. brak jest transakcji na nieruchomości przeznaczone pod drogi spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn. Wojewoda Mazowiecki podniósł także, że autorka operatu przyjęła do porównań 14 transakcji nieruchomościami podobnymi.

Dalej Wojewoda Mazowiecki zwrócił uwagę, że w dniu 7 maja 2012 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, na której M. K. oświadczył, że zgadza się z wyceną zawartą w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2012 r., a Prezydent Miasta L. zakwestionował cenę 1 m² szacowanego gruntu i wniósł o przedstawienie przez rzeczoznawcę majątkowego analizy rynku regionalnego. Z kolei rzeczoznawca majątkowy W. K.na rozprawie podtrzymała swoją opinię podnosząc, że została ona wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz, że rynek regionalny dotyczy całego województwa i wykorzystanie tego typu transakcji miałoby sens tylko w przypadku, gdyby chodziło o drogi innej kategorii (drogi wojewódzkie lub krajowe).

Odnosząc się do podniesionych zarzutów w odwołaniu dotyczących wątpliwości, co do zastosowanych w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2012 r. atrybutów rynkowych organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z przepisami, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn).

Wojewoda Mazowiecki wskazał, że stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia uregulowania przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które użyte zostały w analizowanym operacie, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Tym samym zarzut wzięcia do porównań wybiórczo nieruchomości o zawyżonych wartościach i pominięcia innych nieruchomości, które odzwierciedlałyby rzeczywisty rynek nieruchomości należy uznać za nieuzasadniony.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] marca 2012 r. jest konsekwentny w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu, zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe. W związku z tym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

W kontekście omówionych zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącego w stosunku do operatu szacunkowego Wojewoda Mazowiecki zauważył, że mógł on skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 ugn. Przepis ten daje możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Gmina Miejska L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że szacowane nieruchomości znajdują się w L. i stanowiły w dniu 29 października 1998 r. części dróg publicznych odpowiednio działka nr [...]. Jak wynika z pkt 7 ppkt 7.1.,7.2 i 7.4. operatu jako próbkę porównawczą biegły przeanalizował rynek nieruchomości niezabudowanych, położonych na terenie Powiatu L., z czego do porównań wybrał 14 nieruchomości położonych w samym L.e, tak jak nieruchomość wyceniana.

Biegła wskazała, że na terenie rynku lokalnego nie ma transakcji nieruchomościami drogowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne, a na terenie Powiatu L. brak jest transakcji gruntami drogowymi spełniającymi warunek podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn (pkt 7.4. operatu). Zdaniem biegłej, rozszerzenie rynku i poszukiwanie transakcji na rynku regionalnym (wojewódzkim) byłoby celowe, gdyby chodziło o wycenę nieruchomości przeznaczonej pod drogę wojewódzką, krajową (wyjaśnienia rzeczoznawcy z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 7 maja 2012 r.).

Sąd I instancji zaznaczył, że konsekwencją wskazanej wyżej analizy rynku było to, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował do wyceny nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przepis § 36 ust. 4 w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia wyceny. Z tego przepisu stosowanego odpowiedniego wynika, że w przypadku gdy pod drogę publiczną została nabyta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była zajęta pod drogę publiczną, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Skoro biegła nie stwierdziła istnienia rynku nieruchomości drogowych miarodajnego dla wyceny gruntu zajętego pod drogę gminną w L., to prawidłowo, w ocenie Sądu I instancji wzięła do porównań grunty przyległe do nieruchomości wycenianej, przeznaczone w planie miejscowym, zatwierdzonym uchwałą Nr [....] z dnia [...]października 2001 r. (§ 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia i art. art. 154 ust. 1 ugn) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (pkt 6 i 7.1. i 11 operatu). Skoro na rynku lokalnym były transakcje gruntami o takim samym przeznaczeniu i podobnych cechach jak grunty przyległe do nieruchomości wycenianej, to biegła nie była, w ocenie Sądu I instancji zobligowana do rozszerzenia rynku o rynek regionalny w oparciu o przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Sąd I instancji nie zgodził się z Prezydentem Miasta L., że nieruchomości przyjęte do porównań były niepodobne do nieruchomości wycenianej, skoro były to nieruchomości niezabudowane, położone na tym samym rynku lokalnym (L.), miały to samo przeznaczenie w planie miejscowym i podobne cechy rynkowe. Skarżący nie przedstawił w tym zakresie żadnego przeciwdowodu (np. opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych – art. 157 ust. 1 ugn), z którego wynikałoby, że jedynie podobne nieruchomości do szacowanej znajdują się w bliskiej od niej odległości, czy w tym samym obrębie ewidencyjnym. To, że niektóre porównawcze grunty miały większą powierzchnię, niż nieruchomości szacowane nie dyskwalifikowało wyceny ponieważ jak wynika z zestawienia cech rynkowych i ich wag dla określonego rynku (str. 8 operatu) wielkość nieruchomości nie była wyodrębniona jako cecha mająca istotny wpływ na wartość nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał, że nie mógł i organy nie mogły uznać za niewiarygodnego dowodu z wyceny z dnia [...] marca 2012 r., z tego powodu, że biegła do wyceny gruntu przeznaczonego pod drogę określiła nieprawidłowo cechy i ich wagi mające istotny wpływ na wartość nieruchomości. Sąd I instancji zauważył, że przepisy prawa przy wycenie tego rodzaju gruntów nie wskazują cech jakie należy brać pod uwagę przy sporządzaniu operatu szacunkowego, ani też nie zakazują przyjmowania takich cech jak sąsiedztwo, jakość drogi dojazdowej, uzbrojenie w media, możliwość bezpośredniego wjazdu na nieruchomość z ważnych ciągów komunikacyjnych. Z przepisów nie wynika również jakie wagi procentowe mają poszczególne cechy. Przeciwnie z przepisów art. 154 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy ma dokonać analizy rynku nieruchomości, zapoznać się z cenami nieruchomości, warunkami zawarcia transakcji i na tej podstawie wyłonić nieruchomości podobne, ze względu na istotne cechy decydujące o wartości nieruchomości, a następnie dokonać wyboru właściwego podejścia i metody szacowania nieruchomości.

Z kolei przepisy art. 134 w zw. z art. 4 pkt 17 ugn stosowane odpowiednio w sprawach z zakresu odszkodowań za grunty zajęte pod drogi publiczne (art. 73 ust. 5 ustawy) wskazują, że biegły przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości bierze pod uwagę, w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Ten zakres obowiązków biegłego ma związek z jego wiedzą specjalną, dlatego też zarówno organy, jak i Sąd nie mają uprawnień do kwestionowania ustaleń biegłego w obszarze zastrzeżonym dla jego wiedzy specjalnej. Jeżeli zaś chodzi o zarzut Prezydenta Miasta L. dotyczący nie wzięcia przez rzeczoznawcę pod uwagę możliwości alternatywnego wykorzystania nieruchomości, Sąd I instancji wskazał, że wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia (w niniejszej sprawie nabyciem pod drogę publiczną), powoduje zwiększenie jej wartości (art. 134 ust. 4 ugn). W niniejszej sprawie wątpliwe jest zastosowanie tego przepisu, ponieważ stwierdzenie decyzją nabycia z mocy samego prawa gruntu zajętego pod drogę publiczną nie zmienia przeznaczenia gruntu w stosunku do sposobu jego dotychczasowego wykorzystywania.

Regulacja z art. 73 ust. 1 ustawy legalizuje bowiem stan faktyczny na gruncie, który istniał na nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1999 r. Dla spraw odszkodowawczych miarodajny jest stan nieruchomości na dzień 29 października 1998 r. (§ 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia).

Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie została w sposób nieuzasadniony zawyżona wartość nieruchomości. Z operatu wynika, że cena 1 m2 przyjęta za podstawę do ustalenia wartości działek nr [...] (odpowiednio 232,41 zł i 198,57 zł) była ceną wyraźnie niższą, niż średnia cena 1m2 nieruchomości przyjętych do porównań (345,34 zł).

W ocenie Sądu I instancji, w sprawie Starosta L. prawidłowo przyjął za wiarygodny operat szacunkowy z dnia [...] marca 2012 r. Z operatu wynika, że biegła określiła prawidłowo przedmiot wyceny, wycena została sporządzona dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, biegła dokonała oględzin nieruchomości, wzięła pod uwagę ceny nieruchomości z daty ustalenia odszkodowania i stan nieruchomości z dnia wejścia w życie ustawy, pominęła nakłady po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem, dokonała analizy rynku lokalnego, określiła cechy rynkowe i wagi cech nieruchomości istotne z punktu widzenia wpływu na wartość nieruchomości, zbadała zmiany cen w czasie, określiła współczynniki korygujące. Wycena spełnia zatem warunki zawarte w przepisach art. 73 ust. 5 ustawy, art. 4 pkt 16 i 17, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, § 3 ust. 2, § 4, § 36 ust. 1 w zw. z ust. 4 i ust. 6 pkt 1 rozporządzenia i była wiarygodnym dowodem w sprawie, mogącym stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.

Sąd I instancji wskazał, że aby zakwestionować wycenę biegłego na etapie postępowania odszkodowawczego strona miała możliwość złożenia kontrwyceny sporządzonej na własne zlecenie. Jeżeli sporządzone wyceny wskazywałyby na istotne różnice w określonej wartości nieruchomości organ miałby obowiązek wskazać, którą wycenę uważa za wiarygodną i na jej podstawie określić odszkodowanie bądź zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Kwestionowanie operatu szacunkowego przez stronę, nie poparte żadnym przeciwdowodem było - zdaniem Sądu I instancji – niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny z dnia [...] marca 2012 r.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył skarżący i zaskarżając je w całości zarzucił:

1. 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw.z § 36 ust. 1 i ust.6 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 21 marca 2012 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne,
2. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust.1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne uznanie że operat szacunkowy z dnia [...] marca 2012 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.,
3. 3) naruszenie przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Z 2013 poz. 267 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2013 r. nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się tylko wtedy, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

W myśl § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości, (ust. 4).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku stwierdzając, iż operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię odpowiednio 727 m2 i 623 m2, podczas gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka razy od niej większa. Ponadto skarżący kasacyjnie wywiódł, że obowiązkiem rzeczoznawcy było wzięcie pod uwagę cech szczególnych nieruchomości, które wpływają na poziom ceny. W przypadku gdy dokonuje się wyceny nieruchomości położonej pod drogą publiczną taką cechą jest możliwość jej alternatywnego wykorzystania. Grunt stanowiący drogę publiczną nie może być w inny sposób wykorzystany. Zdaniem skarżącego kasacyjnie rzeczoznawca w swoim operacie wziął pod uwagę cechy, które nie różnicują w żaden sposób nieruchomości wycenianej od nieruchomości podobnych, co niezgodne jest z przepisami rozporządzenia. Ponadto do wyceny błędnie przyjęto transakcje dokonane dwa lata wcześniej, co skutkowało zawyżeniem wartości nieruchomości, a przez to odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach zaskarżenia, zarówno bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Dotyczyły one braku wnikliwego rozpatrzenia wszelkich dowodów, a w szczególności należytego zbadania operatu szacunkowego. Stanowisko Sądu I instancji, że wydane decyzje nie naruszają art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. uznać należało za niewadliwe, zarzuty przeciwne zaś za pozbawione podstaw. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie zarówno kontrolowane decyzje, jak i uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odnosiły się merytorycznie do operatu, dokonując jego ceny jako dowodu w sprawie. Zawarte w nich stwierdzenia, że za wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych czy ustalenie wielkości wskaźników korygujących odpowiada rzeczoznawca, a kwestie te należą do sfery jego wiedzy fachowej, nie oznaczały odstąpienia od oceny operatu i bezkrytycznego przyjęcia twierdzeń tam zawartych. Przeprowadzenie szacunku jest sprawą zastosowania wiedzy fachowej.

Organy uwzględniły całokształt materiału dowodowego, w tym zastrzeżenia Gminy, które zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę sporządzającego operat szacunkowy. Lakoniczne zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące bez szczegółowego uzasadnienia przyjęcie do porównania cen transakcji sprzed dwóch lat, wadliwego zastosowania współczynników korygujących cechy nieruchomości wycenianej oraz podobieństwo działek będących w tym czasie przedmiotem obrotu nie mogły podważyć dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez sąd I instancji ustaleń. Identycznie ocenić należało skargę kasacyjną w zakresie, w jakim odsyła do jednostronicowego załącznika operatu szacunkowego dotyczącego działki nr 60/1, sporządzonego na potrzeby innego postępowania, celem udokumentowania występowania na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nieruchomościami drogowymi. Zwrócenia uwagi wymagało także, że na etapie postępowania przed sądem administracyjnym dowód i to tylko z dokumentów przeprowadza się wówczas, jeżeli jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Z tego właśnie względu podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracyjnego. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sąd administracyjny może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc - nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania zawarte w skardze kasacyjnej, odnoszące się do załącznika z operatu szacunkowego miałyby prowadzić do niedopuszczalnego na tym etapie dokonywania ustaleń zmierzających do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Ponadto nie spełnia wymogów dokumentu, o którym mowa w art. 106§3 p.ps.a. dowód, który stanowi w istocie część pisemnego operatu rzeczoznawcy, czyli odmienny w istocie środek dowodowy aniżeli dopuszczony prawem w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Dążąc do podważenia zaakceptowanych przez sąd I instancji ustaleń zarzuty skargi kasacyjnej winny nie tylko wskazywać na naruszenie konkretnych reguł dowodzenia, ale także na ich istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, czego w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała.

Nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zarzut naruszenia tego przepisu zawarty w skardze kasacyjnej bazuje na twierdzeniu, że naruszenie jest skutkiem wadliwego zastosowania współczynników korygujących cechy nieruchomości wycenianej, wadliwego doboru nieruchomości podobnych, łączy się zatem z zarzutami naruszenia prawa procesowego. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08).

Wobec uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zgłoszone zarzuty naruszenia prawa procesowego nie są uzasadnione, nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, bazujący na założeniu, że stan faktyczny sprawy jest odmienny od przyjętego przez Sąd I instancji.

Stawiając zarzut naruszenia § 36 ust. 1, 4 i 6 rozporządzenia strona skarżąca kasacyjnie wywiodła, że rzeczoznawca winien przyjąć do wyceny nie nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, ale transakcje nieruchomościami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, a w tym celu winien wziąć pod uwagę także transakcje na rynku regionalnym. Ponieważ sprawa niewątpliwie dotyczyła ustalenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., zatem zarzut naruszenia § 36 ust. 6 rozporządzenia nie jest trafny, norma ta stanowi bowiem podstawę do odpowiedniego zastosowania przepisów § 36 ust. 1-4, co nie jest kwestionowane. Wadliwe okazało się stanowisko skarżącej kasacyjnie, że stosując podejście porównawcze w pierwszej kolejności rzeczoznawca i organy winny wziąć pod uwagę transakcje gruntami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, poszukując ich także na rynku regionalnym, a dopiero w drugiej kolejności uwzględnić przeznaczenie gruntów przyległych.

Zwraca uwagę, że w skardze kasacyjnej przy formułowaniu tego zarzutu strona posłużyła się terminologią znaną rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r., czyli do dnia wejścia w życie zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985). W ówczesnym brzmieniu § 36 ust. 1 rozporządzenia przewidywał, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Aktualne brzmienie przepisów § 36 rozporządzenia, w zakresie odnoszącym się do ustalania ceny rynkowej gruntów przeznaczonych zajętych pod drogi zmieniło w istocie zasady ustalania odszkodowania wobec czego utraciły na znaczeniu stanowiska judykatury formułowane w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego.

Mające odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia jako zasadę wprowadzają ustalenie wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na cele drogowe. Zasady ustalania wartości rynkowej określają przepisy § 36 ust. 1, 3 i 4, odnoszące się do różnych stanów faktycznych. Dopiero, gdy ustalenie wartości rynkowej nie jest możliwe, albowiem dane z rynku lokalnego i regionalnego są niewystarczające, wartość określa się w podejściu kosztowym, które służy określeniu wartości odtworzeniowej (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, mający zastosowanie w stwierdzonym stanie faktycznym, jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie gruntów przeważające wśród gruntów przyległych, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi.

Rzeczoznawca w operacie wykluczyła możliwość ustalenia ceny rynkowej w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, ze względu na ich brak. Stwierdzono, że na terenie powiatu l. występują jedynie transakcje drogami wewnętrznymi, na terenie wiejskim, brak jest transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, spełniającymi warunek podobieństwa. Należy pamiętać, że przepisy § 36 ust. 1 i 4 dotyczą ustalenia wartości rynkowej, zatem zastosowanie znajdują zarówno przepis art. 150 ust. 2 u.g.n. wykluczający z ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem obrotu (do jakich należą drogi publiczne) oraz przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określający kryteria wartości rynkowej. Wykluczając istnienie w powiecie l. rynku nieruchomości drogowych, mogącego służyć określeniu wartości rynkowej, organy nie miały podstaw do stosowania przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia, albowiem dotyczy on już kolejnego etapu, gdy nie jest możliwe określenie wartości rynkowej.

Natomiast brak transakcji nieruchomościami drogowymi nie czyni niemożliwym ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten bowiem jako zasadę przyjmuje określanie wartości rynkowej w oparciu o grunty przyległe. Teza, że szacowanie w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych prowadzi do zawyżenia wartości jest przy tym zupełnie chybiona, albowiem to sam ustawodawca dla określenia wartości rynkowej działek wywłaszczonych lub przejętych pod drogi przewiduje w pierwszej kolejności taki mechanizm, jako ewentualność traktując uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. W pierwszej kolejności przedmiotem analiz winien być przy tym rynek lokalny, a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny, taką kolejność analizy uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia. Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej.

Brak takich transakcji dopiero uzasadnia rozszerzanie badania na rynek regionalny, a następnie ustalenie wartości nie rynkowej, ale odtworzeniowej, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zarzuty wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego - § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia nie są wobec powyższego uzasadnione. Sąd I instancji w zgodzie z tymi przepisami ocenił prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji, w tym dokonaną przez nie weryfikację operatu szacunkowego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.