Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2020 r. oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 29 kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z 29 kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 15 stycznia 2020 r. odmawiającą przyznania A. K. (dalej jako skarżąca) świadczenia wychowawczego na córki: A. K. i L. K.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że jej materialnoprawną podstawę stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407, dalej jako ustawa). Przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego określone są w art. 1 ust. 2 i 3 ustawy. Stosownie do art. 1 ust. 3 ustawy uprawnienie to przysługuje osobom wymienionym w art. 1 ust. 2 jeżeli zamieszkują one na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy organ podniósł, że poza sporem jest fakt zamieszkiwania skarżącej w Stanach Zjednoczonych Ameryki, tym samym odpada przesłanka do przyznania świadczenia wychowawczego określona w art. 1 ust. 3 ustawy. W ocenie organu, w sprawie nie ma zastosowania umowa z dnia 2 kwietnia 2008 r. o zabezpieczeniu społecznym między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki (Dz.U. z 2009 r. nr 46, poz. 374, dalej jako umowa), gdyż z art. 2 ust. 1 pkt 1 umowy jednoznacznie wynika, że w odniesieniu do Rzeczypospolitej Polskiej umowę tą stosuje się jedynie w stosunku do wskazanych w tym przepisie świadczeń. Katalog ten nie obejmuje świadczeń wychowawczych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła ww. decyzji naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 umowy poprzez ich niezastosowanie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Wskazał, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci uzależniając przyznanie świadczenia wychowawczego od zamieszkiwania wnioskodawców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 3 ustawy) formułuje dodatkowo wymóg zamieszkiwania przez okres, w jakim wnioskodawcy mają otrzymywać świadczenie wychowawcze. Odstępstwo od tej zasady dotyczy jedynie przypadków objętych odmienną regulacją szczególną zamieszczoną w przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub w dwustronnych umowach międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym. W niniejszej sprawie regulacje szczególne przewidziane w umowie z 2 kwietnia 2008 r. pomiędzy Rzecząpospolitą Polską, a Stanami Zjednoczonymi Ameryki nie dają podstaw do pominięcia wymogu zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Art. 2 ust. 1 pkt 1 powyższej umowy określa zakres jej stosowania. Zgodnie z wymienionym przepisem zawartą umowę w odniesieniu do Rzeczypospolitej Polskiej stosuje się w stosunku do: a) przepisów prawa dotyczących emerytur, rent z tytułu niezdolności do pracy oraz rent rodzinnych, b) jednorazowych odszkodowań oraz rent z tytuł wypadków przy pracy i chorób zawodowych, c) zasiłków pogrzebowych. Katalog ten nie obejmuje świadczeń wychowawczych, zaś z cytowanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, ze umowy nie stosuje się do innych świadczeń niż wymienione w art. 2, co dodatkowo potwierdza jej art. 1 ust. 1 pkt 7. W konkluzji Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że żądane świadczenie nie może być stronie przyznane ze względu na niespełnienie wymogu zamieszkiwania na terytorium RP przez okres pobierania świadczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 3 ustawy. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 5 ust. 1 umowy o zabezpieczeniu społecznym między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki, podpisanej w Warszawie w dn. 2 kwietnia 2008 r., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wskazać należy, że analogiczne sprawy skarżącej kasacyjnie dotyczące świadczenia wychowawczego na dzieci były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 29 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1715/19, z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2804/19, z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 3262/19. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zawartą tam argumentację, a ocenę prawną wyrażoną w powołanych orzeczeniach w pełni aprobuje, stąd też w dalszej części uzasadnienia będzie posługiwał się argumentacją zbieżną z tą, która została przedstawiona w ww. wyrokach.
Stosownie do treści art. 1 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Skarżąca kasacyjnie swoje uprawnienie do otrzymywania świadczenia wychowawczego na córki na okres zasiłkowy 2019/2021, wywodziła z treści postanowień umowy zawartej w dniu 2 kwietnia 2008 r. pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki. W jej ocenie, przepisem szczególnym umożliwiającym w rozpoznawanej sprawie na przyznanie wnioskowanego świadczenia jest art. 5 ust. 1 umowy o zabezpieczeniu społecznym, który stanowi, że jeżeli umowa ta nie przewiduje inaczej, przepisy prawa strony, które ograniczają prawo do świadczeń lub ich wypłacanie wyłącznie z tego powodu, że dana osoba mieszka lub przebywa poza terytorium tej strony, nie mają zastosowania do osób, mających miejsce zamieszkania na terytorium drugiej strony. Strona wskazywała, że brak określenia w tym przepisie rodzaju świadczeń, do których się odnosi, powoduje, że przepis ten ma charakter odesłania dynamicznego znajdującego zastosowanie do wszelkich świadczeń przewidzianych przez prawo umawiających się stron.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko jest nieprawidłowe. W toku wykładni nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że poszczególne przepisy prawa funkcjonują w ramach aktów normatywnych, w których je zawarto. Rekonstrukcja treści normy prawnej następuje w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych, w szczególności ujętych w ramach tego samego aktu normatywnego.
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 umowy o zabezpieczeniu społecznym. Zgodnie bowiem z tym przepisem umowę stosuje się w odniesieniu do Rzeczypospolitej Polskiej, do przepisów prawa dotyczących następujących świadczeń z tytułu ubezpieczeń społecznych oraz ubezpieczenia społecznego rolników emerytur, rent z tytułu niezdolności do pracy oraz rent rodzinnych (lit. a), jednorazowych odszkodowań oraz rent z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (lit. b) i zasiłków pogrzebowych (lit. c). Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że zawarty w nim katalog ma charakter ograniczony i nie obejmuje świadczeń wychowawczych.
Odnotować także należy, że w myśl art. 1 ust. 1 pkt 7 tej umowy, katalog świadczeń jest katalogiem zamkniętym. W myśl bowiem tego przepisu określenie "świadczenia" oznacza świadczenia przewidziane w przepisach prawa, o których mowa w artykule 2 tej umowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyłącza to zatem możliwość rozszerzenia zastosowania przepisów umowy na inne rodzaje świadczeń niewymienione w umowie, chociażby były one rodzajowo zbieżne ze wskazanymi w niej świadczeniami.
Tym samym nieuprawnione jest stanowisko, że przepis art. 5 ust. 1 umowy o zabezpieczeniu społecznym będzie znajdował zastosowanie do świadczeń znajdujących się poza zakresem stosowania tej umowy. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy o pomocy w zw. z art. 5 ust. 1 umowy o zabezpieczeniu społecznym, należało uznać za niezasadny.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).